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葉嵐博士：統一市場監管理論上合理、現實上必要

作者：百檢網 時間：2021-11-15 來源：互聯網


? ? 圖為 清華大學博士葉嵐。 中國經濟網 裴小閣/攝

?? ? 由中國 食品安全30人論壇主辦的“ 福喜 事件” 研討會31日下午在中國經濟網會議室召開。清華大學葉嵐博士參與研討會并表示， 監管專業化水平是影響 食品藥品監管體制創新發揮作用的根本原因之一，對此，他從 統一市場監管的理論和現實依據、地方的實際做法、現實中面臨的挑戰三個方面進行了闡述。
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? ? 葉嵐表示，上海“福喜事件”發生之后，社會*為關心的話題就聚焦在兩個方面。一個是政府、企業和消費者應該怎么辦？一個就是如何從“福喜事件”中引以為戒，避免類似的事件再次發生。而反思“福喜事件”發生的原因，無外乎兩點，一是企業的**責任去了哪里？第二就是食品藥品監管到底出了什么問題？
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? ? 葉嵐指出，通過長期深入的理論研究，并結合近期各地陸續出現的市場監督 管理局實戰研究，初步得出的結論就是：監管專業化水平是影響食品藥品監管體制創新發揮作用的根本原因之一。
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? ? 統一市場監管具有理論上的合理性
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? ? **，葉嵐從統一市場監管的理論和現實依據講起。她認為，統一市場監管具有理論上的合理性和現實中的必然性。
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? ? 眾所周知，市場監管是現代政府的基本職能之一，從概念上講，監管指的是政府依據規則對市場行為主體進行引導和限制，其目的是糾正市場失靈。根據被監管對象不同，市場監管分為社會型監管和經濟型監管，前者包括工商、質檢、知識安全等系統，后者包括能源局、證監會、銀監會、保監會等。他表示，“福喜事件”涉及到的是社會性監管。
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? ? 當前，社會性監管分為三種模式，分段監管、分事項監管，分品種監管。分段監管容易出現段與段的縫隙，分事項監管要求比較高，分品種監管難點在于品種的邊界劃分。成熟市場經濟國家主要對終端產品質量安全進行監管，涉及主體資格認證的事物交給市場組織，社會非常復雜，監管機構識別企業機制，要對產品本身負責。“這種多重管理現象非常普遍，其結果可能是監管標準相互打架，行政資源的浪費以及企業的守法成本提高”，葉嵐如是說。
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? ? 由于我國政府對市場監管的職能長期分布在多個部門，部門之間難免容易出現職能交叉或者真空，形成九龍治水的監管碎片化問題。對此，葉嵐表示，當前食藥部門實行屬地管理，是為了強化地方政府的責任意識，但隨之而來的就是地方保護主義，可能會進一步放大監管體制的缺陷，尤其是在信息溝通方面，出現了橫向與縱向的監管體系缺陷。
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? ? “理想的市場監管體系應該有整體性，這方面有助于加強風險的防范，另一方面能為我們建設市場體系提供質級保證。”葉嵐表示。
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? ? 統一市場監管還具有現實中的必然性
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? ? 除了上述理論方面的原因，實踐方面也有依據。她表示，地方在機構改革中也自覺不自覺地加速了市場監管局的出現，在近些年的地方行政體制改革中，中央要求市縣機構數量設置在14到22個，強調一件事情原則上一個部門負責，但實際上縣級政府機構數大于4個，地方政府會控制超標的機構數量，不得不將市場監管的機構加以整合。
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? ? 與此同時，國務院鼓勵地方在食品藥品監管體系改革中，設立鄉鎮監管派出機構。葉嵐表示，這一舉措在簡政放權、精簡機構的宏觀背景下并不能推行，只能改造原來的工商所，承擔基層工商行政管理和食品藥品監管的雙重職能。這也是市場監管現實方面的動因。
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? ? 三種模式可供借鑒
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? ? 統一市場監管的理論依據和現實動因與中央和國務院的政策要求相呼應。黨的十八屆三中全會提出，改革市場監管體系，實行統一的市場監管，為改革指明了方向。國務院《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》指出，“加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。”那么，各地在組建市場監管局的過程中有哪些不同的做法，又面臨著什么樣的挑戰呢？
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? ? 對此，葉嵐表示，目前，在國家層面，中央明確中編辦、工商總局牽頭落實十八屆三中全會的改革任務，深圳、上海、浙江、天津、遼寧、吉林、重慶、武漢東部新區紛紛整合工商、質檢、食藥等部門，組建市場監督管理局，試圖用強有力的部門打破地方保護。
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? ? 此外，她表示，各地的體制改革模式存在差異，目前大致分為三種類型。
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? ? **、紡錘形深圳模式，2009年大部制體制改革中，整合工商質檢、物價、知識產權的機構和職能，組建市場監督管理局，后來又加入食品藥品監管職能，這是我國市場監管體制改革的*早城市，這項改革有利于統一市場準入，監督執法，并實現不同部門優勢互補，但新機構面臨的上級部門太多，一些產品如食品監管性無法保障，部門內部運行機制難以理順。
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? ? 據她介紹，2014年5月14日，深圳組建市場和質量監督管理委員會，負責制定政策、規劃和標準，并監督其執行情況。其中深圳市市場監督管理局掛市質量管理局和市知識產權局兩塊牌子，相應的深圳市在區一級分別設置市場監管分局和食藥監分局作為市局的直屬機構，在街道設市場監管所作為兩個分局的派出機構，可見深圳模式實現上下統一，中間分開的紡錘形結構。
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? ? 她表示，深圳的模式有三個優點，一是采取分類監管模式，有利于實現專業化監管，由食品藥品監督管理局專門承擔食品藥品安全監管職能，充分考慮去區分對待了普通產品質量跟食品藥品的差異性。二是統一監管執法隊伍，有利于減輕市場負擔，行政處罰等行為直接面向市場行為主體。三是有機整合宏觀和微觀。
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? ? 但同時，葉嵐也坦言，深圳市在改革過程中也遇到了挑戰，突出表現在各個部門的業務慣性和行政惰性容易使機構改革確實一致性。質檢部門更多關注產品內在質量，技術支撐能力相對較強，這些機構正注重產品和公共場所的清潔無菌以及對人體的健康無害。這些部門慣有的差異，對帶來行政處罰的標準不同和風格差異，甚至產生內部行政文化沖突。
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? ? 第二、倒金字塔的浙江模式，2013年12月9日，浙江省食品藥品監管改革正式啟動，在縣市區整合工商管理局，質量技術監督局，食品藥品監督管理局的職能和機構，組建市場監督管理局，保留原工商質監、食藥監局牌子，通過重新布置機構，綜合設置技術檢驗檢測、市場投訴舉報等機構。2014年1月1日，上海浦東新區的食藥部門完全三合一。安徽則在市級組建新的食藥局，縣級以下整合工商、質監、食藥部門，此外、遼寧、吉林、武漢也在探索類似的做法。
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? ? 浙江模式有兩個優點，一方面有利于統籌各個部門的優勢，例如工商部門機構設置和隊伍體系相對完善，基本覆蓋鄉鎮、街道、基層，質監部門有完備的支撐，另一方面，加強專業管理的基礎上，推進綜合執法，優化市場準入，著力構建貫穿生產流通消費全過程，監管執法技術支撐相銜接的監管體制機制。但浙江同樣存在兩個方面的問題，一方面是食品藥品監管專業被削弱。
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? ? 作為老牌市場監管部門，工商部門陷入市場網絡較深，在政府體系中擁有更大的話語權，在浙江、安徽、遼寧等地，工商部門主導了市場監管體制改革，標志是新機構的主要負責人多來自工商局。通常理想的狀態就是用管藥的方式管食品，但市場監管局的結果是用管普通商品的方式對待食品藥品，課題組調研中也了解，嚴重缺乏食品藥品監管專業人員，有的執法人員進藥店不知道干什么，只知道問店主要營業執照。另一方面機構的物理疊加并不意味著智能的反映，上級部門沒有改革，下級部門會應對上級部門的要求，所謂下改上不改等于沒有改，一加一大于二的效果難以實現。
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? ? 第三、天津模式。2014年7月4,天津市場和質量管理委員會正式宣告成立，委員會33個處室，除辦公室、人事、監察、法制等，工商、質監等基本沒有做調整，同時整合三個局的執法機構，受天津市市場監管委垂直領導，鄉鎮街道設置市場監管所作為區市場監管局的派出機構。
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? ? 據葉嵐介紹，天津市的*大亮點在健康產品的統一監管上邁出了重要的一步，健康產品包括食品、藥品、化妝品、食用農產品、飲用水、煙草、消毒產品已經相關輔料包材，在成熟市場經濟國家，如美國，每10元消費者中就有3元的健康產品，可見其重要性。
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? ? 此外，葉嵐表示，現在社會健康產品風險越來越具有關聯性和系統性的特征，表現在低水平的制假售假，一些職能仍然散落在不同的部門，食品安全標準制定和風險評估有衛級部門負責食品藥品廣告監管權在工商部門。
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? ? 正是考慮到健康產品風險的復雜性，天津市是否通過改革實現健康產品的統一監管，但仍有兩個例外。葉嵐表示，目前仍有相當比例的農產品不以食用為目的，而是做飼料和生物燃料等用途，因此沒有被整合。其次，由于專業性較強，食品安全制定的職能沒有。
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? ? *后，葉嵐提出了三點思考，食品藥品體制改革應該循序漸進，現階段至多采取深圳模式，二是體制機制改革應當突出食品藥品監管的專業性，事實成立，健康產品監管局與市場監管局并列，三是中央宏觀頂層設計與微觀應當相互結合，彼此呼應。
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? ? 背景介紹：
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? ? 近日，福喜“過期肉”事件讓世界震驚。一家美國百年企業，號稱世界上*安全的工廠，數十家跨國食品企業的供應商，卻被曝光使用過期肉。事件目前仍在調查中。2014年7月31日，中國食品安全30人論壇組織有關專家就福喜事件及引發的社會關注熱點進行了深層次、多角度的研討。
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? ? 中國食品安全30人論壇是由經濟日報主辦，中國經濟網承辦的，集食品各細分領域**專家的智囊機構，在政府部門和食品企業、學術機構、新聞媒體和社會公眾之間建立起緊密溝通的平臺，主要承擔食品安全領域的重大課題調研，食品安全輿情研究與輿論引導，食品安全事件的風險評估、快速反應與信息發布，面向公眾的食品安全科普活動，面向新聞記者的培訓等工作。今年已曾成功舉辦“兩會議食廳”、“都市媒體訓練營”等多項活動。
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