1 項(xiàng)目背景

1.1 任務(wù)來源

為貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的安排部署，生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)了生態(tài)保護(hù)紅線劃定與監(jiān)管制度建設(shè)相關(guān)工作。生態(tài)保護(hù)紅線工作技術(shù)性強(qiáng)、涉及面廣，為進(jìn)一步規(guī)范劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的各項(xiàng)工作，亟需結(jié)合實(shí)際制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管制度提供基礎(chǔ)。為此，生態(tài)環(huán)境部下達(dá)了生態(tài)保護(hù)紅線系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制計(jì)劃，并將《生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）列為其中任務(wù)之一。本《規(guī)程》與《生態(tài)保護(hù)紅線本底調(diào)查技術(shù)指南》《生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)功能評價(jià)技術(shù)指南》《生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效評估技術(shù)指南》《生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核定技術(shù)指南》《生態(tài)保護(hù)紅線臺賬數(shù)據(jù)庫技術(shù)規(guī)范》《生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管數(shù)據(jù)質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范》《生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺建設(shè)指南》等同屬于生態(tài)保護(hù)紅線系列標(biāo)準(zhǔn)，均為通過綠色通道途徑開展編制工作。受生態(tài)環(huán)境部委托，中國環(huán)境科學(xué)研究院、生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心、生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院等單位承擔(dān)了《規(guī)程》的編制任務(wù)。

標(biāo)準(zhǔn)編制組按照“面積不減少、性質(zhì)不改變、功能不降低”的管控要求，構(gòu)建包括生態(tài)系統(tǒng)面積、性質(zhì)、功能和人類活動(dòng)的監(jiān)測指標(biāo)體系；結(jié)合國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃地球觀測與導(dǎo)航重點(diǎn)專項(xiàng)子課題“重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境高時(shí)空動(dòng)態(tài)監(jiān)測應(yīng)用示范”，選取不同類型的生態(tài)保護(hù)紅線，開展“天空地一體化”監(jiān)測技術(shù)的應(yīng)用示范，總結(jié)凝練研究成果進(jìn)而形成《規(guī)程》。《規(guī)程》從技術(shù)層面規(guī)范各地生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測工作，為后續(xù)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管等提供支撐。

1.2 工作過程

按照《國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》（國環(huán)規(guī)科技〔2017〕1號）有關(guān)要求，項(xiàng)目承擔(dān)單位組織專家成立了標(biāo)準(zhǔn)編制組。依托國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃地球觀測與導(dǎo)航重點(diǎn)專項(xiàng)子課題“重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境高時(shí)空動(dòng)態(tài)監(jiān)測應(yīng)用示范”，開展生態(tài)保護(hù)紅線“天空地一體化”監(jiān)測技術(shù)的應(yīng)用示范。標(biāo)準(zhǔn)編制組成員查閱了生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測相關(guān)資料，在前期基礎(chǔ)研究、文獻(xiàn)資料分析和現(xiàn)場調(diào)研監(jiān)測的基礎(chǔ)上，召開了多次專家研討會，確定了開展標(biāo)準(zhǔn)編制工作的原則、程序、步驟和方法。

2018年11月5日，《規(guī)程》通過生態(tài)環(huán)境部環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研究所組織的國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)開題論證，與會專家提出三條修改意見和建議：1）建議圍繞紅線監(jiān)管需求，進(jìn)一步明確監(jiān)測指標(biāo)；2）建議增加質(zhì)量控制措施；3）進(jìn)一步完善開題論證報(bào)告和標(biāo)準(zhǔn)草案的相關(guān)內(nèi)容。

根據(jù)專家意見對技術(shù)規(guī)程進(jìn)行了修改完善，并形成修改后的《規(guī)程》和編制說明。修改內(nèi)容主要包括：1）結(jié)合紅線監(jiān)管需求，征求環(huán)境管理和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖姡铝吮O(jiān)測指標(biāo)；2）增加質(zhì)量控制章節(jié)；3）根據(jù)專家意見進(jìn)一步完善了開題論證報(bào)告和標(biāo)準(zhǔn)草案的相關(guān)內(nèi)容。

2019年11月6日，生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護(hù)司組織召開國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿技術(shù)審查會，《規(guī)程（草案）》順利通過技術(shù)審查。標(biāo)準(zhǔn)編制組根據(jù)專家意見， 對《規(guī)程（草案）》進(jìn)一步修改完善，形成《規(guī)程（修改稿）》。修改的內(nèi)容見表1-1。

表 1-1 專家意見及修改情況

2 標(biāo)準(zhǔn)編制的必要性分析

2.1 落實(shí)國家和生態(tài)環(huán)境主管部門的相關(guān)要求

《環(huán)境保護(hù)法》第十七條規(guī)定，國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點(diǎn)）的設(shè)置，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測的管理。

《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》要求，生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門建設(shè)和完善生態(tài)保護(hù)紅線綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監(jiān)測站點(diǎn)和衛(wèi)星的生態(tài)監(jiān)測能力，布設(shè)相對固定的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)控點(diǎn)位，及時(shí)獲取生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測數(shù)據(jù)。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》指出，制定實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法、保護(hù)修復(fù)方案，建設(shè)國家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺，開展生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測預(yù)警與評估考核。

《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》要求加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)。建立天地一體化的生態(tài)遙感監(jiān)測系統(tǒng)，研制、發(fā)射系列化的大氣環(huán)境監(jiān)測衛(wèi)星和環(huán)境衛(wèi)星后續(xù)星并組網(wǎng)運(yùn)行；加強(qiáng)無人機(jī)遙感監(jiān)測和地面生態(tài)監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)對重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等大范圍、全天候監(jiān)測。

《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》第十七條指出，強(qiáng)化監(jiān)測能力建設(shè)。加快構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、污染源和生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋。

《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系與監(jiān)測能力現(xiàn)代化的若干意見》要求完善生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。建立央地共建、部門共享的多元合作機(jī)制，2025年底前，聯(lián)合建立天地一體的國家生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，基本覆蓋全國典型生態(tài)系統(tǒng)、自然保護(hù)地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線重點(diǎn)區(qū)域。各省根據(jù)生態(tài)保護(hù)需求和主要地理單元，補(bǔ)充設(shè)置地方生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測站點(diǎn)，組織開展本地區(qū)生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測。

本標(biāo)準(zhǔn)作為生態(tài)保護(hù)紅線制度體系的重要配套，其制定和實(shí)施是落實(shí)國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管要求和推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線長效監(jiān)管的有效手段。

2.2 落實(shí)國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系的要求

《國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》要求，“配合生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺建設(shè)，研究制訂生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效評估和監(jiān)管技術(shù)指南，對重要生態(tài)功能區(qū)人類干擾、生態(tài)破壞等活動(dòng)的監(jiān)測、評估、預(yù)警工作進(jìn)行指導(dǎo)。建立自然保護(hù)區(qū)管理、監(jiān)測、成效評估管理標(biāo)準(zhǔn)體系，繼續(xù)完善生物多樣性調(diào)查、監(jiān)測與評估技術(shù)規(guī)范”。

制定本標(biāo)準(zhǔn)是落實(shí)國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的客觀要求。

2.3 填補(bǔ)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測技術(shù)空白

一是劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，要求實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保面積不減少、性質(zhì)不改變、生態(tài)功能不降低。圍繞“面積、性質(zhì)、功能”的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測指標(biāo)體系尚未建立，亟待填補(bǔ)這項(xiàng)空白。

二是我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測應(yīng)用技術(shù)得到快速發(fā)展，但受到生態(tài)環(huán)境復(fù)雜性和監(jiān)測技術(shù)水平的限制，與國外國家相比仍然存在“代差”。生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測應(yīng)用技術(shù)難度大，從多源衛(wèi)星遙感影像處理、關(guān)鍵生態(tài)參數(shù)反演、專題數(shù)據(jù)生產(chǎn)到業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)仍有許多關(guān)鍵技術(shù)尚未解決。

三是生態(tài)監(jiān)測行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范相對偏少，生態(tài)監(jiān)測行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后于其它行業(yè)，難以從技術(shù)規(guī)范層面**全國開展生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測技術(shù)的應(yīng)用。

本標(biāo)準(zhǔn)通過構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測指標(biāo)體系，明確監(jiān)測方法，能夠?qū)崿F(xiàn)對生態(tài)保護(hù)紅線的“天空地一體化”綜合監(jiān)測，為生態(tài)保護(hù)紅線長效監(jiān)管提供直接、客觀、準(zhǔn)確的監(jiān)測結(jié)果。

3 生態(tài)監(jiān)測方法及標(biāo)準(zhǔn)制訂進(jìn)展

3.1 國外相關(guān)管理與監(jiān)測技術(shù)進(jìn)展

國外沒有生態(tài)保護(hù)紅線的概念，但在與生態(tài)保護(hù)紅線理念相近的自然保護(hù)地劃定與監(jiān)管方面做了大量研究（Douvere 2007, Santi 2010, Halpern 2010, Mora 2011）。西方發(fā)達(dá)國家的生態(tài)底線區(qū)域與物種保護(hù)區(qū)域以自然保護(hù)地的形式得以體現(xiàn)，保護(hù)地系統(tǒng)也是當(dāng)前國際上普遍認(rèn)同的生態(tài)保護(hù)與物種保護(hù)系統(tǒng)（Dearden 2005, Leverington 2010）。

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