回溯新中國成立以來市場監(jiān)管機構(gòu)改革的探索，可以分為行業(yè)主管、獨立監(jiān)管和統(tǒng)籌監(jiān)管三個階段，市場監(jiān)管理念則經(jīng)歷了從*初的限制市場，到有序競爭，再到寬準入嚴監(jiān)管的變遷，這一演進的邏輯實際上反映了政府、市場和社會之間角色和定位的轉(zhuǎn)變，反映了中國對市場監(jiān)管的探索和創(chuàng)新。但是，監(jiān)管職能交叉等問題仍難以僅靠簡單的機構(gòu)撤并予以解決，未來的努力還需要放在監(jiān)管理念的共識，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的定位，監(jiān)管的激勵機制的調(diào)整上。　　

　　如何在讓市場享有充分活力的同時，對市場行為進行一定的限制，以保護消費者的合法權(quán)利并促進市場的競爭，是現(xiàn)代國家在構(gòu)建市場時面臨的基本挑戰(zhàn)。自新中國成立以來，我國在培育市場的發(fā)展同時限制市場的破壞力量方面已經(jīng)做出了許多努力。本文通過對新中國成立以來市場監(jiān)管的發(fā)展進行梳理，解釋我國市場監(jiān)管改革70年的變遷邏輯。

　　從新中國成立至今，對什么是市場，相應的什么是市場監(jiān)管的理解經(jīng)歷了一個不斷的發(fā)展和更新的過程，這一點可以從國務院機構(gòu)的改革和變遷中管窺一斑。在國務院機構(gòu)中，與市場有關的監(jiān)管機構(gòu)在不同階段的形式不同，監(jiān)管的內(nèi)涵也在變化著。正因如此，對監(jiān)管的理解需結(jié)合特定的適用情景，[1]本文結(jié)合新中國成立70年來市場監(jiān)管改革的經(jīng)驗事實來動態(tài)解讀其內(nèi)涵。

　　計劃經(jīng)濟時期，市場的概念還未得到發(fā)展，也沒有現(xiàn)代意義上的監(jiān)管部門，市場監(jiān)管實質(zhì)是對產(chǎn)業(yè)主體行為的經(jīng)濟管理。為保障供需平衡，經(jīng)濟管理部門通常采用指導、命令和限制等政策，直接決定著生產(chǎn)、分配、供給和銷售等環(huán)節(jié)。根據(jù)鮑德溫(Baldwin)[2]對監(jiān)管概念的梳理，監(jiān)管也可以理解為國家通過命令的手段直接影響工業(yè)或社會的行為。我們采用這一廣義上的“監(jiān)管”來理解這一時期的政府行為。國家經(jīng)濟委員會和國家計劃委員會負責進行宏觀決策，行業(yè)主管部門則在中央大方向下制定具體的經(jīng)濟計劃。鑒于民營產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到嚴格的限制，國家對經(jīng)濟的調(diào)控集中于國有產(chǎn)業(yè)的管控，而國有產(chǎn)業(yè)中以工業(yè)為國民經(jīng)濟發(fā)展的重點。事實上早在“一五”計劃期間，中央政府便確定要集中力量發(fā)展冶金、燃料、機械等重工業(yè)，以重工業(yè)帶動其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的指導方針。各類部委級的工業(yè)部門實際上就是我國計劃經(jīng)濟期間*為重要的行業(yè)主管部門，對工業(yè)主體有經(jīng)濟管理職責。盡管這一時期并沒有建立現(xiàn)代意義的專業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)，但是政府對國有產(chǎn)業(yè)的管理以及對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，為后來政府監(jiān)管機構(gòu)的活動和發(fā)展奠定了基礎。

　　從歷年工業(yè)部門占國務院部委數(shù)量的比例圖可以看出，其數(shù)量變動明顯非常頻繁。從1960年起，工業(yè)部門占國務院部委機構(gòu)數(shù)量的比重一路攀升，*高達40%(1975年)，包括了煤炭工業(yè)部、輕工業(yè)部以及各類機械工業(yè)部等11個部門，為非常重要的行業(yè)主管部門。改革開放后，工業(yè)部門在國務院部委機構(gòu)數(shù)量占比開始下滑。1994是工業(yè)經(jīng)濟部門數(shù)量變化的分水嶺，此后工業(yè)部門在國務院部委機構(gòu)數(shù)量所占比例急劇降低。1998年國務院改革撤除了幾乎所有的工業(yè)主管部門，僅保留下了國防科學技術(shù)工業(yè)委員會，大部分的工業(yè)部門都改組國家局，降為副部級機構(gòu)。

　　實際上，隨著原有的工業(yè)主管部門不斷地被減少和撤并，一批以“監(jiān)督管理”命名的機構(gòu)逐漸新建起來。黨的十四大報告明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標后，1993年國務院機構(gòu)進行了大規(guī)模調(diào)整，新組建了一批國家局、直屬事業(yè)單位和特設監(jiān)督管理機構(gòu)，履行市場監(jiān)管職責。這標志著我國市場監(jiān)管機構(gòu)改革進入到了第二個階段，市場監(jiān)管機構(gòu)由原有的行業(yè)主管部門轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霰O(jiān)督管理機構(gòu)。

　　由圖1可以看出，這一時期市場監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量快速上升：1993年新建了國務院部委管理的國家局如國家技術(shù)監(jiān)督管理局，國務院直屬事業(yè)單位如中國證券監(jiān)督管理委員會。1998年新設置國家藥品監(jiān)督管理局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等市場監(jiān)管機構(gòu)，列入直屬事業(yè)單位。到2003年國務院機構(gòu)改革時，市場監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量達到了占比*高值，原國家藥品監(jiān)督管理局增加食品安全監(jiān)管工作后組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與國家出入境檢驗檢疫局整合為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，另增設國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會列入國務院直屬特設機構(gòu)，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局列入國務院直屬機構(gòu)，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家電力監(jiān)管委員會等市場監(jiān)管機構(gòu)列入國務院直屬事業(yè)單位。這里值得一提的是工商行政管理部門，盡管1978年就已設立(可追溯至1953年)但經(jīng)歷了非常激烈的職能轉(zhuǎn)變。

　　隨著市場在資源配置中發(fā)揮的作用日益重大，市場監(jiān)管的理念隨之發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從市場監(jiān)管機構(gòu)屬性來看，監(jiān)管逐漸與西方接軌，以一批獨立型監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)專業(yè)知識針對市場的失靈開展專業(yè)化的管理，監(jiān)管的專業(yè)化體現(xiàn)為市場進一步被細分，不同監(jiān)管部門被賦予不同的市場準入的監(jiān)管權(quán)，共同維護市場的有序競爭。

　　市場監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量的增勢在大部制改革后發(fā)生了變化。2008年國務院機構(gòu)進行了大幅度的調(diào)整，正部級機構(gòu)減少4個，市場監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量開始減緩增長的幅度，僅增設了國家煤礦安全監(jiān)察局作為部委管理的國家局，并將原為國務院直屬機構(gòu)的國家食藥監(jiān)局劃為衛(wèi)生部管理的國家局。之后國務院市場監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量開始壓縮(見圖2)，也標志著國家市場監(jiān)管機構(gòu)的變遷轉(zhuǎn)入第三個階段。2013年國務院機構(gòu)改革進一步將原分散于工商、質(zhì)檢等多部門的食品安全職能整合，成立了食品藥品監(jiān)督管理總局，升級列入國務院直屬機構(gòu)序列。2018年的國務院機構(gòu)改革則是綜合了原有的工商行政管理總局、國家質(zhì)量檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家發(fā)展與改革委員會以及商務部等機構(gòu)的全部或部分監(jiān)管和執(zhí)法職責，成立了國家市場監(jiān)督管理總局，列入國務院直屬機構(gòu)序列。此時的市場監(jiān)管機構(gòu)負責對一億市場經(jīng)營主體進行監(jiān)督管理的職責，體現(xiàn)出新時期市場監(jiān)管內(nèi)涵實質(zhì)是一種綜合統(tǒng)籌式監(jiān)督管理，強調(diào)統(tǒng)一的大市場監(jiān)管。基于對市場監(jiān)管執(zhí)法不力的關注，這一整合顯然將重心放在加強執(zhí)法上，通過整合相關的監(jiān)管執(zhí)法部門得以整合，執(zhí)法的規(guī)范化得到加強。這種情況下，市場監(jiān)管與第二階段的“專業(yè)化的獨立監(jiān)管”又有所不同，監(jiān)管機構(gòu)的整合使得市場監(jiān)管變?yōu)閷κ袌鼋?jīng)營主體的監(jiān)管，監(jiān)管不再是針對具體產(chǎn)業(yè)或商業(yè)行為，而是針對經(jīng)營主體，監(jiān)管的主要目標是營造一個誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境。

　　市場監(jiān)管改革之路漫漫，催生三個階段的時代背景是什么?每個階段的特點是什么?又面臨一些什么樣的問題?以每個階段的核心監(jiān)管理念為基礎，本文將這三個階段分別稱為行業(yè)主管階段、獨立監(jiān)管階段以及統(tǒng)籌監(jiān)管階段。

　　(一)行業(yè)主管階段：1949-1992年

　　政府對市場進行嚴格的控制，通過行業(yè)主管部門直接控制行業(yè)發(fā)展，形成了政企合一的管理特點，管理方式和手段主要依靠科層體制的行政指令，所謂市場主體只被看做政府管理下的一個行政單位。

　　建國初期，為鞏固新生政權(quán)和加快恢復國民經(jīng)濟，國家對私人資本主義經(jīng)濟持放寬發(fā)展的態(tài)度，市場呈現(xiàn)相對自由化的發(fā)展狀態(tài)。在隨后的階段，市場被視為是資本主義的尾巴，資本主義私營企業(yè)遭到打擊。由此，我國進入到以政府為主導的資源配置時期。

　　計劃經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)資料私有制被廢除后，國民經(jīng)濟以國有企業(yè)為主。國企壟斷著賣方市場，對其它市場主體產(chǎn)生“擠出效應”，產(chǎn)業(yè)集中化發(fā)展的同時進一步阻斷市場競爭機制的產(chǎn)生，政企合一的管理風格逐漸形成。國有企業(yè)的經(jīng)營目標和資源配置皆由政府主管部門控制，企業(yè)的***也是由政府直接任命，按照國家的意愿下達經(jīng)營和生產(chǎn)決策，企業(yè)普遍缺乏提高生產(chǎn)利潤和質(zhì)量的驅(qū)動力。管理手段上，主要采用思想政治教育和評比等方式。位列國務院部委機構(gòu)的主管部門嚴格掌握經(jīng)濟的管理權(quán)，集權(quán)式的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管風格明顯，計劃色彩濃郁。

　　從經(jīng)濟發(fā)展角度來看，行業(yè)主導監(jiān)管模式的優(yōu)勢在于保障專業(yè)監(jiān)管能力。政企合一的方式下，主管部門具備實施一竿子插到底的管理，對企業(yè)的方方面面都很熟悉，可在中央大方向的規(guī)劃下快速、直接地制定生產(chǎn)計劃，集中力量推動計劃的實施。但是，這種管理體制也存在許多問題，如對國企的監(jiān)管行為本身缺乏有效的監(jiān)督和問責機制，公私邊界不清晰，僅靠領導干部個人的道德自律以維系。更重要的是，企業(yè)缺乏足夠的激勵，往往運營效率低下。如哈耶克所言，激勵問題是計劃經(jīng)濟所面臨的根本問題。中央的計劃主管機構(gòu)在取代了為利潤而工作的企業(yè)家后，計劃的工作由各個產(chǎn)業(yè)的獨立壟斷者主導[3]，這些行業(yè)主管部門牢牢掌握了“生產(chǎn)什么”“為誰生產(chǎn)”“生產(chǎn)多少”以及“怎樣生產(chǎn)”等微觀經(jīng)濟問題的決策權(quán)。在嚴格的層級指令下，行業(yè)主管部門管控著國有企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方向，國有企業(yè)只需按部就班式地執(zhí)行指令即可，以致企業(yè)喪失自主經(jīng)營權(quán)和創(chuàng)造的活力，工人的生產(chǎn)積*性也受到嚴重抑制。由于缺乏監(jiān)管激勵，作為“鐵飯碗”的國有企業(yè)沒有生存危機，缺乏主動尋求營利的內(nèi)在動力，更沒有動機為了追求更高的市場利潤和提升企業(yè)競爭力而自發(fā)地變革經(jīng)營管理模式。企業(yè)將服從行政指令作為工作**要務，創(chuàng)造財富和尋求發(fā)展的動力被大大的壓制。在這種以指令替代激勵的政企合一管理氛圍下，縱然經(jīng)濟秩序非常穩(wěn)定，但經(jīng)濟發(fā)展猶如一潭死水。政府迫切地需要培育市場，以激活經(jīng)濟發(fā)展的動力。

　　(二)獨立監(jiān)管階段：1993-2008年

　　隨著對市場態(tài)度的變化，監(jiān)管轉(zhuǎn)向獨立監(jiān)管階段，通過有限地放開準入，政府控制下的有序競爭逐漸發(fā)展起來，同時為避免準入控制帶來的監(jiān)管捕獲問題，制度設計上往往依賴多重準入控制的方式形成監(jiān)管者之間的競爭。

　　隨著市場中的各類所有制經(jīng)營主體數(shù)量逐漸增多，市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)型也迫在眉睫，單一的管控模式無法應對多元市場中信息不對稱、壟斷、低效和激勵性不足等復雜性現(xiàn)實，同時扮演運動員和裁判員的政府主管部門不僅抑制了市場主體的活力，也無法做到超然客觀地調(diào)控和監(jiān)管容易滋生腐敗。在重新定位市場的角色后，市場與行業(yè)主管脫鉤勢在必行。

　　新型的監(jiān)管國家[4]不再直接生產(chǎn)或提供服務，而是通過非正式化的控制手段—監(jiān)管來發(fā)揮間接作用，獨立的監(jiān)管機構(gòu)正是實施監(jiān)管的主要載體。[5]政府從過去的高度干預，轉(zhuǎn)而陸續(xù)退出公用事業(yè)等部門，將部分權(quán)力授予特定的獨立監(jiān)管機構(gòu)。[6]這些新興的監(jiān)管機構(gòu)以其專業(yè)化管理獲得合法性，一定程度上獨立于政治影響之外，同時還能保障一定的監(jiān)管激勵，被認為是一種更符合市場運行規(guī)律的制度設計。這一時期我國開始學習西方獨立型監(jiān)管經(jīng)驗，在1993年國務院機構(gòu)改革后，中央政府通過分權(quán)下放的形式放松對市場的管控，大量的行業(yè)主管部門面臨著重新的整頓。在工業(yè)領域，紡織工業(yè)部**從原先的國務院部委機構(gòu)中撤除，組建中國紡織總會，列入國務院直屬事業(yè)單位序列，轉(zhuǎn)而負責管理行業(yè)規(guī)范。[7]在金融領域，新組建中國證券監(jiān)督管理委員會，列入國務院直屬機構(gòu)序列，負責統(tǒng)一監(jiān)督管理全國證券期貨市場，保障其合法運行。在食品、醫(yī)藥等一些社會性領域也陸續(xù)建立起了相關的獨立型監(jiān)管機構(gòu)。

　　作為一個中立的仲裁者，獨立的監(jiān)管機構(gòu)可通過公開的、抽象的規(guī)則超然地為國家的社會和經(jīng)濟環(huán)境設定結(jié)構(gòu)并維護之，而非直接參與到這些環(huán)境中來。[8]監(jiān)管機構(gòu)通過采取有限準入的監(jiān)管手段打開市場大門，引入激勵機制，后來為了防止監(jiān)管權(quán)的壟斷，按照不同職能或環(huán)節(jié)來確定不同的發(fā)證部門的權(quán)力和責任，確保各個獨立的監(jiān)管機構(gòu)在其所屬的領域里井然有序地開展監(jiān)管工作。以食品產(chǎn)業(yè)為例，在管辦分離的改革推動下，新組建國家食品藥品監(jiān)督管理局對省以下采取垂直分段的監(jiān)管模式[9]，從制度上脫離原先行業(yè)主管部門管控后，按照生產(chǎn)、加工、銷售、消費等不同的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，授予農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商部門等多部門的準入控制權(quán)。

　　如前所探討，獨立型監(jiān)管模式改變了我國傳統(tǒng)的行業(yè)主導監(jiān)管格局，一定程度上以中立的態(tài)度維持市場經(jīng)濟秩序，但也帶來了一些新問題。**，監(jiān)管機構(gòu)固然獨立，但相比行業(yè)主管部門，它們更像是個外行，對本行業(yè)的情況缺乏深入的了解和認識。與行業(yè)的千絲萬縷的聯(lián)系被斬斷之后，監(jiān)管機構(gòu)往往發(fā)現(xiàn)自己更多地被監(jiān)管對象看做是敵對方，這往往加大了監(jiān)管的難度，更不用說有針對性地解決行業(yè)內(nèi)部的問題了。其次，對監(jiān)管部門和被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)之間密切關系的警惕導致在監(jiān)管制度設計上，往往由多個監(jiān)管部門對某一產(chǎn)業(yè)進行監(jiān)管。多重監(jiān)管的好處在于使監(jiān)管俘獲變得更為困難，被監(jiān)管企業(yè)面臨多重監(jiān)管，俘獲監(jiān)管者的可能性更小，但這也帶來嚴重的協(xié)調(diào)問題。政出多門，規(guī)則之間甚至相互矛盾，被監(jiān)管企業(yè)往往無所適從，也*大地增加了被監(jiān)管企業(yè)的服從成本。這一點可以從2004年以來食品安全監(jiān)管領域的調(diào)整略見一斑[10]，分段監(jiān)管造成的部門利益爭奪和責任的推諉已成眾怒，“八大部委管不好一頭豬”正是社會對這一問題的質(zhì)疑。三聚氰胺奶粉事件是壓在分段監(jiān)管體制上的*后一根稻草，監(jiān)管責任無論在理論上厘得多清楚，現(xiàn)實中總是有游離于各段之間的灰色地帶，比如，奶站是生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是養(yǎng)殖環(huán)節(jié)這樣的問題導致監(jiān)管的盲區(qū)為食品安全事件埋下隱患。*后，這種制度設計下的激勵來自被監(jiān)管對象，監(jiān)管部門的經(jīng)費和福利往往與執(zhí)法所獲得的罰款相掛鉤，由于缺乏良好的激勵制度設計而導致違法行為的存在與監(jiān)管部門的利益關聯(lián)起來，監(jiān)管執(zhí)法人員甚至會主動與企業(yè)達成“共謀”，成為企業(yè)的保護傘，違規(guī)行為受到縱容，甚至成為一種基本生態(tài)，企業(yè)運營需要關注的不是是否合法合規(guī)，而是要打點好與相關部門的關系，這直接敗壞了行業(yè)道德，在一些食品、藥品等民生產(chǎn)業(yè)更是嚴重危害人民群眾的生命安全。

　　(三)統(tǒng)籌監(jiān)管階段：2009年-至今

　　多重監(jiān)管體制普遍存在著重復執(zhí)法和碎片化的弊端，為了更好地實現(xiàn)市場的全過程高質(zhì)量監(jiān)管，市場監(jiān)管改革開始更新其監(jiān)管理念。統(tǒng)籌監(jiān)管階段的市場監(jiān)管強調(diào)綜合執(zhí)法能力建設，進一步放寬準入門檻，強化事中、事后環(huán)節(jié)的嚴格問責，形成了“寬準入、嚴監(jiān)管”的統(tǒng)一大市場監(jiān)管模式。

　　自大部制改革起，政府職能的有機統(tǒng)一成為政府職能改革的方向。2013年國務院機構(gòu)改革進一步整合市場監(jiān)管機構(gòu)和隊伍，取消工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等大量監(jiān)管機構(gòu)省以下垂直管理體制，強化屬地責任，將問責和激勵并重作為地方各級政府的考核指標。監(jiān)管機構(gòu)的行政級別也得到提升，比如，國家食品藥品監(jiān)督管理局在2008年屬于衛(wèi)生部管理的國家局，在2013年機構(gòu)改革后更為食品藥品監(jiān)督管理總局，升為正部級。黨的十八屆三中全會中明確市場在資源配置中起決定性作用，從國家頂層設計上突出了市場的主體地位，2017年國務院再度印發(fā)《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，明確要求形成綜合監(jiān)管、行業(yè)專業(yè)監(jiān)管和社會協(xié)同相互促進的統(tǒng)一大市場監(jiān)管格局，在此趨勢推進下，*終組建國家市場監(jiān)督管理總局。

　　從以上改革來看，市場機制發(fā)揮的作用越來越大，政府在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)進行更“有為”的干預，這體現(xiàn)在以下兩點。**，市場監(jiān)管理念從原先的多重準入監(jiān)管轉(zhuǎn)向進一步放寬準入。商事制度改革大幅降低市場準入門檻，放管服改革以后，政府*大限度地縮減行政審批的范圍。推行多證合一，隨后又發(fā)布《市場準入負面清單(2018年版)》，實現(xiàn)“非禁即入”，*大程度地賦予了各類市場主體法平等進入的權(quán)利。其次，市場監(jiān)管模式從原先的事前監(jiān)管，轉(zhuǎn)向事中、事后環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在“誰主管誰負責”的模式下，責任追究更加嚴格。監(jiān)管手段上，為了規(guī)范監(jiān)管的執(zhí)法手段，采取“雙隨機、一公開”等一系列新的監(jiān)管策略，以常態(tài)化的監(jiān)管取代以往的隨意檢查和任性執(zhí)法。相較于計劃經(jīng)濟時期的內(nèi)部軟性監(jiān)管考核，以及獨立監(jiān)管機構(gòu)階段的市場導向的監(jiān)管激勵機制，這一階段更為強調(diào)的是責任約束的監(jiān)管機制，將監(jiān)管問責納入領導干部的考核中，以確保監(jiān)管執(zhí)行的有效落實。在嚴苛的問責制度下，一旦出現(xiàn)了安全問題便可依照記錄和程序一查到底，這對監(jiān)管主體和被監(jiān)管對象都形成強力威懾作用。

　　此外，綜合執(zhí)法的大市場監(jiān)管模式還在原有基礎上強化了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，要求發(fā)揮政府、市場和社會等多元主體的聯(lián)動力量，形成監(jiān)管合力。對于行業(yè)自身來說，經(jīng)營者作為**責任人需要擔負起更多的責任，政府通過建立守信激勵和失信懲戒機制強制倒逼企業(yè)為安全背書，通過推廣實施企業(yè)產(chǎn)品和服務標準自我聲明公開制度來明確企業(yè)對社會的硬承諾，突出企業(yè)的質(zhì)量安全主體地位，督促經(jīng)營者轉(zhuǎn)型規(guī)范化生產(chǎn)和經(jīng)營。另外，部分重點行業(yè)還需為實現(xiàn)工程質(zhì)量安全推行終身責任書面承諾，購買設備責任險。通過信息披露制度和信用監(jiān)管手段，使得市場的監(jiān)管演變?yōu)橐环N全民的監(jiān)管。因此，這一時期的市場監(jiān)管模式的優(yōu)勢不僅發(fā)揮了政府“有為”監(jiān)管外，還發(fā)揮了社會監(jiān)督和行業(yè)自律的作用，以促成監(jiān)管的合力。

　　我國在現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，立足本國國情，不斷探索和實踐，市場監(jiān)管理念由早期的部門主導的監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向獨立型監(jiān)管模式，如今又形成了綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和社會協(xié)同監(jiān)管相互促進的統(tǒng)一大市場監(jiān)管模式。盡管仍存在監(jiān)管專業(yè)分工、監(jiān)管利益協(xié)調(diào)、監(jiān)管執(zhí)法人員的問責和激勵等問題，在相當大程度已探索出了一條中國式市場監(jiān)管路徑，其內(nèi)在的演變邏輯與政府、社會與市場的相互作用密不可分。

　　(一)政府、市場與社會的動力均衡機制

　　政府和市場的關系是監(jiān)管研究的永恒主題。從亞當·斯密時代的古典經(jīng)濟學派開始，市場被視為“看不見的手”，是調(diào)節(jié)資源配置的主要機制，政府只要做好守夜人角色即可。新古典經(jīng)濟學派認為，只有在完全市場、完全信息以及完全獨立三個條件之下，市場是*佳配置資源的手段[11]。任何政府的干預，比如再分配和公共物品的提供，都在降低市場的效率。國家干預學派卻認為，從現(xiàn)實考慮，新古典經(jīng)濟學的三個條件幾乎是難以同時滿足的，市場必定會失靈，所以國家的干預是必須的。然而，國家干預學派的理論基礎是市場會失靈因此需要政府干預。但是，市場失靈只是政府干預的充分但非必要條件。很多經(jīng)驗事實都表明了，政府官員也會追求個人利益的*大化，會被特殊利益所捕獲，因此政府的干預并不一定能彌補市場失靈，甚至可能帶來比其它的問題，比如政府失靈。

　　于是，有人認為，將政府與市場二者割裂開探討是沒有意義的，[12]因為本來就沒有完全脫離政府的市場存在，任何市場的運作都離不開政府設定的基本舞臺。因此，討論如何設計一個良好的機制使得市場組織在不完全信息和不完全市場的情況下，仍能運行有效，似乎更有意義。對此，普沃斯基(Przeworski)回應稱*好的模式應該是政府有權(quán)能控制私人部門的經(jīng)濟決策，且公眾可以問責，而公眾參與的水平直接影響著國家對經(jīng)濟干預的質(zhì)量和效果。顯然，這是一種區(qū)別于傳統(tǒng)的以政府或市場為中心的單向討論，轉(zhuǎn)向了政府、市場、社會的三維框架。[13]至于社會力量在市場監(jiān)管中發(fā)揮著何種作用，波蘭尼用雙向運動理論來剖析市場和社會之間作用力和反作用力，當市場的擴張運動到一定程度時會引起社會的自救保護運動。[14]這說明，除了政府外，社會和市場之間也存在一種相互抗衡機制。市場導向追求高利潤，低成本，而社會追求的正是公平、健康、和諧等多元價值，因此，社會力量的啟動正是為了抵擋這種唯“利”是圖的市場機制。正如波蘭尼所言，通往自由市場的大道往往是依靠大量而持久之統(tǒng)一籌劃的干涉主義，而加以打通并保持暢通的。我們無法完全依靠市場來發(fā)揮自律作用，市場會失靈需要干預是既定事實，但如今的干涉力量不再僅僅局限于政府的強制性政治力量，還需要依靠非政府組織的社會性力量進行協(xié)調(diào)。政府的角色是****的，始終貫穿于整個經(jīng)濟活動，通過制定法律法規(guī)政策等行政強制力量監(jiān)管和調(diào)控市場。市場則依據(jù)價格規(guī)律自發(fā)地調(diào)節(jié)生產(chǎn)經(jīng)營活動，隨著市場化程度越來越高，其擴張作用對社會產(chǎn)生力的作用，社會隨之產(chǎn)生反作用力對市場進行約束。社會對權(quán)益保障的訴求會轉(zhuǎn)換為對政府的壓力，一方面促使政府重視社會力量，賦予其更多的監(jiān)督問責權(quán)，一方面促使政府更好地干預市場，比如組建獨立型監(jiān)管機構(gòu)，以保護公眾的健康和安全。

　　(二)我國市場監(jiān)管改革的變遷邏輯

　　從圖2可以看出，政府、市場和社會通過行政力量、自律力量以及社會力量的相互作用*終能形成三維穩(wěn)定格局，本文依此來分析建國70年以來各階段市場監(jiān)管改革的政府、市場和社會間關系轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。從*初的部門監(jiān)管，到獨立監(jiān)管階段，*后進入到統(tǒng)籌階段，這三個階段監(jiān)管里政府、市場和社會之間的動力形式呈現(xiàn)不同狀態(tài)。

　　在**個階段里，政府全面負責資源的規(guī)劃和配置，嚴格限制或禁止外資和私人資本進入市場，政府直接控制市場，在兩者的關系中占據(jù)完全主導性地位。在嚴格管控下，只有動力機制圖的左邊行政力量能發(fā)揮作用，市場發(fā)揮力量的空間非常微小。由于市場主體的數(shù)量和生產(chǎn)行為受到了行業(yè)主管部門的嚴格限定，其內(nèi)在張力被壓制，市場力量自然無法得以發(fā)揮。同樣，動力機制圖的右方也未有發(fā)揮作用的空間，社會力量非常孱弱。整體上，這一階段的市場監(jiān)管幾乎僅靠政府采取單邊的行政力量來管控市場和社會，政府、社會和市場三維關系非常容易陷入不穩(wěn)定的狀態(tài)中，“一放就亂，一收就死”。這也是早期國務院經(jīng)濟管理機構(gòu)頻繁變動的原因之一。

　　隨著市場力量的發(fā)展，在有序競爭的監(jiān)管理念下，市場內(nèi)在的調(diào)節(jié)機制產(chǎn)生了張力，促使全能政府角色開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。國家從原有的單一的公有制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷橹鳌⒍喾N經(jīng)濟成分并存的所有制結(jié)構(gòu)，市場逐漸脫離于政府全面強制管控，使得動力機制圖左邊的行政力量開始收縮，下邊的自律力量開始發(fā)揮作用。在第二階段里，在政企脫鉤的背景下，政府進一步精簡職能，放松市場微觀環(huán)節(jié)的規(guī)制，從競爭性的市場領域退出，組建新的獨立型監(jiān)管機構(gòu)，引入監(jiān)管激勵機制，市場的活力得以激發(fā)，但與此同時卻暴露出了一些新的市場亂象。

　　第三階段中，一種以政府、社會和市場三重力量相制衡的三維關系逐漸形成。監(jiān)管部門開始嘗試淡化發(fā)證工作，轉(zhuǎn)而重新思考有效干預的重要性。政府進一步放寬市場準入環(huán)節(jié)，保障市場自律力量的發(fā)揮，另一方面采取更“有為”的干預，強化綜合執(zhí)法功能，將原先的多部門互補的監(jiān)管權(quán)力集中，發(fā)揮行政力量對市場主體的事中、事后監(jiān)管。另一方面，市場擴張開始引發(fā)社會的“自救保護運動”，頻繁曝出的安全危機引發(fā)公眾不滿，越來越多的社會團體關注并參與到公共問題的治理中，在公眾追責的壓力之下，政府也開始思考發(fā)揮社會力量。在應對食品安全，環(huán)境污染等社會監(jiān)管領域的公共問題時，市場無法靠其自身內(nèi)在的調(diào)節(jié)機制解決失靈問題，政府也已經(jīng)意識到僅靠行政強力單打獨斗無濟于事。從以往的經(jīng)驗來看，政府投入了大量的人力和物力治理這類問題，但治理的收效甚微。社會共治理念順勢而生，政府需要社會的力量共同監(jiān)督管理市場。社會的力量得以激活后，動力機制圖右邊的社會力量也得以發(fā)揮。公民、互聯(lián)網(wǎng)媒介以及非政府組織對市場進行全方位的監(jiān)督，形成了協(xié)同共治合力。

　　(一)市場監(jiān)管的理念

　　希望通過市場監(jiān)管達到何種監(jiān)管目的?保障市場充分的競爭，還是保護消費者權(quán)益不受侵害，抑或是促進國民經(jīng)濟的快速發(fā)展?實際上，監(jiān)管中的一個*重要的權(quán)衡涉及參與的市場主體所擁有的基本權(quán)利，以及國家的干預限度，并以合理的方式與消費者所擁有的基本權(quán)利進行權(quán)衡。也即通過監(jiān)管，保障消費者的基本權(quán)利不受侵害，同時也不過度妨礙企業(yè)的市場自由。

　　我國市場監(jiān)管改革的變遷本質(zhì)上體現(xiàn)出監(jiān)管的基本理念變化。**個階段是以政府主導模式，行業(yè)主管部門可直接替代國有產(chǎn)業(yè)進行微觀經(jīng)濟決策。到了第二階段后，市場力量開始發(fā)揮作用，獨立型的監(jiān)管機構(gòu)順勢而生，然而過度依靠行政監(jiān)管的力量導致政府“管不勝管、防不勝防”。市場自律力量的失靈和社會救治的缺失，加上監(jiān)管細分導致的監(jiān)管碎片化再度引發(fā)了監(jiān)管改革，由此轉(zhuǎn)入大市場監(jiān)管階段。

　　如前所述，良性的市場監(jiān)管定位是在政府、市場和社會三者關系里尋找到均衡點，形成三維均衡的穩(wěn)定格局，這里政府、市場與社會關系更像是一個“預防-免疫-治療”的協(xié)同體系。[16]在自然發(fā)展狀態(tài)下，一般的預防系統(tǒng)(市場)即可維護機體健康。在受到病毒侵害時即進入隨機突變階段后，免疫系統(tǒng)(社會)就開始發(fā)揮作用，而當機體出現(xiàn)不良癥狀時即進入群體變異階段時，就需要監(jiān)管(政府)的力量介入，回復到隨機突變階段，再通過市場的力量消除余毒，回復健康機體。在這一過程中，政府的治療、市場的預防、社會的免疫三者都必不可少。正常的機體靠自身的力量而非外在的藥物干預維持機構(gòu)的健康，這意味著政府的介入只能是偶然而非常態(tài)，否則過度依賴藥物會干擾機體的功能，破壞市場的自身調(diào)節(jié)機理，造成紊亂，反而有害健康。正如人要保持身體健康需要有意識的鍛煉身體，均衡營養(yǎng)和保持健康生活習慣等，這意味著一般預防系統(tǒng)(市場)的主動自律。然而，我們的生活環(huán)境不可能是無菌的，病毒入侵時需要調(diào)動免疫系統(tǒng)的力量，對抗并清除病毒，這便是社會的免疫系統(tǒng)。在市場監(jiān)管中，這體現(xiàn)為當市場出現(xiàn)失靈時，社會的力量便發(fā)動起來對市場失靈進行救治，而很多情況下，社會的免疫系統(tǒng)的調(diào)動就足以令機體恢復健康。但在一些情況下，社會的力量也無效時，就需要政府的介入和干預了，通過藥物來清掃致病菌(以上觀點得益于與謝康教授的討論)。這種三維協(xié)同系統(tǒng)觀認為，政府需要對市場和社會力量有敬畏和尊重，不隨意介入和干預。這也意味著政府的行政干預也是不可或缺的，自律性的市場神話是需要被審慎看待的。

　　從近年我國市場監(jiān)管改革的變遷與發(fā)展來看，政府發(fā)揮行政干預力量的同時也在培育和激活市場和社會的力量，然而，市場的預防和社會免疫的發(fā)揮還較為薄弱。這種情況下，如何讓市場有足夠的活力并發(fā)揮自律力量，以及讓社會有足夠的空間能夠?qū)κ袌鲞M行有效的監(jiān)督和約束，都是未來不可回避的話題。

　　(二)綜合協(xié)調(diào)

　　一直以來，監(jiān)管部門的綜合協(xié)調(diào)仍然是改革的難點所在。盡管國家市場監(jiān)督管理總局的組建標志著我國進入了綜合統(tǒng)管時期，但應該認識到，隨著社會問題的日益錯綜復雜化，沒有哪一個部門有足夠的能力可以憑一己之力解決問題，部門之間的職責交叉將是常態(tài)，不可能通過機構(gòu)的撤并調(diào)整而一勞永逸解決問題。

　　**，市場監(jiān)管的改革將一些專業(yè)性較強的監(jiān)管領域單設監(jiān)管機構(gòu)，比如中國證券監(jiān)督管理委員會，這實質(zhì)是承認這些領域的專業(yè)化管理。而國家市場監(jiān)督管理總局在整合了多個監(jiān)管部門和職責的同時，實際上也弱化了在這些領域的專業(yè)性監(jiān)管力量。市場監(jiān)管機構(gòu)大規(guī)模整合后，一些基礎性、專業(yè)性和技術(shù)性的監(jiān)管工作并未減少，對專業(yè)性的忽視會導致未來專業(yè)監(jiān)管人員青黃不接，缺乏專業(yè)知識和技能的監(jiān)管人員是否能有效履行監(jiān)管職責仍值得懷疑。

　　其次，通過機構(gòu)調(diào)整進行的職能整合仍是以層級化的方式將不同的利益訴求整合起來，至于這種方式是否是*好甚至是否是**的方式，都是可以商榷的。因為科層組織本身的規(guī)模限制，層級制能整合進的利益訴求畢竟有限。即使成立市場監(jiān)管總局，與市場監(jiān)管相關的部門并不可能全部整合進來，這種情況下，市場監(jiān)管總局與其它相關部門，如衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)的整合仍然會以各種矛盾體現(xiàn)出來，相關監(jiān)管部門的綜合協(xié)調(diào)問題仍然存在。因此，除了層級制整合方式以外，還需要考慮將表達出來的利益進行理性整合的其他方式。這是世界各國當前的監(jiān)管改革中共同面臨的問題，一些國家嘗試通過規(guī)制影響分析(RIA)來進行利益的調(diào)和，將不同的利益訴求轉(zhuǎn)換為相同的計量單位進行比較，盡管存在著這種計量是否恰當?shù)臓幾h，但也不失為是一種平息利益紛爭的方法。

　　此外，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的定位也很重要，根據(jù)OECD的指引，如果監(jiān)管的目標是改善商業(yè)環(huán)境，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)設在工業(yè)部門是合乎邏輯的，如果監(jiān)管目標是確保高標準的執(zhí)行，就應當設在司法部門，如果關注的是監(jiān)管質(zhì)量和動態(tài)的監(jiān)管方式上，那么設在總統(tǒng)辦公室會受到青睞。[17]從制度設計的角度來看，我們需要明確的是，市場監(jiān)管的目的何在?如果考慮到市場的不斷變化和發(fā)展，沒有一勞永逸的監(jiān)管手段和方法，監(jiān)管必須根據(jù)市場的發(fā)展和變化不斷調(diào)整和更新，那么，這種重監(jiān)管質(zhì)量和調(diào)適性監(jiān)管的理念，必須將監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)設定在行政權(quán)力的*中心，畢竟，對各個與經(jīng)濟發(fā)展和市場調(diào)控相關的部門進行綜合協(xié)調(diào)，只有行政首長才有這樣的權(quán)力。

　　(三)監(jiān)管激勵

　　監(jiān)管激勵是監(jiān)管改革的另一挑戰(zhàn)，這一難點幾乎貫穿于整個市場監(jiān)管改革始末。計劃經(jīng)濟時期，缺乏有效的激勵制度安排，企業(yè)的發(fā)展動力受阻。市場化改革后，為激活市場活力，引入監(jiān)管激勵，促使官員如同企業(yè)家積*推動經(jīng)濟發(fā)展，但是當監(jiān)管激勵和市場利益相關聯(lián)時，隨之出現(xiàn)了養(yǎng)魚執(zhí)法、腐敗、尋租等市場亂象。為避免監(jiān)管被俘獲，國家又采取了多重準入的獨立監(jiān)管體制以阻斷監(jiān)管的政企合謀。既然監(jiān)管機構(gòu)利益與企業(yè)利益分離了，那么，這一時期的監(jiān)管激勵又源于哪里呢?

　　所謂“不是沒有法律，缺的只是執(zhí)行”，當違法甚至成為一種基本的生態(tài)時，就會*大地挑戰(zhàn)監(jiān)管的嚴肅性。如何將相關監(jiān)管意愿落實下來，體現(xiàn)在被監(jiān)管對象的行為上，這需要一線執(zhí)行者的努力。當監(jiān)管者沒有足夠的激勵和意愿去發(fā)揮自己的聰明才智去促進監(jiān)管目標的達成時，規(guī)則就只是一紙要求而已。從這個意義上看，當前的改革將重點放在“執(zhí)行”，強調(diào)基層的責任并推動綜合執(zhí)法體制改革是合理的。但是在促進監(jiān)管人員的工作激勵方面，它是通過責任追究的方式展開，過于嚴苛的追責帶來的問題是監(jiān)管機構(gòu)和人員規(guī)避責任，監(jiān)管變成“打太*”，互相推卸。常見的解決策略是通過劃清職責來減少或避免推卸責任。這一做法的問題是，職責的劃分是固定的，而現(xiàn)實問題是多變的，理論上可以劃得清楚的責任，但現(xiàn)實中總是可以有種種規(guī)避的方法，甚至還會出現(xiàn)監(jiān)管人員在工作中發(fā)現(xiàn)問題而導致監(jiān)管人員自身被追責，這就使得監(jiān)管人員只求無過，不求有功，工作熱情受到嚴重打壓。顯然，這種嚴格的問責方式對監(jiān)管人員形成了威懾力，促使監(jiān)管執(zhí)法更為規(guī)范，但過度地依靠懲戒的形式卻也帶來了種種形式的避責，監(jiān)管人員缺乏自發(fā)主動完成工作的內(nèi)在機制，乃至陷入于“做是找死，不做是等死”的消*監(jiān)管情緒中。因此，改革需要正視的是監(jiān)管人員的工作激勵不夠的問題，如何讓監(jiān)管者愿意去管，創(chuàng)造良好的氛圍和環(huán)境讓監(jiān)管人員有能力、有愿意去履行監(jiān)管職責，仍然是現(xiàn)階段市場監(jiān)管改革值得共同探討的問題。從制度設計的角度來看，這種激勵不能只來自于被監(jiān)管的企業(yè)，而應更多來自于社會和行政體制本身。

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