? ? 民以食為天,保護(hù)民眾“舌尖上的安全”一直是國(guó)家積*推動(dòng)的民生大事。在新修訂的 食品安全法實(shí)施一年之后,2016年10月19日,國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站向社會(huì)公布了《 食品安全法實(shí)施條例》修訂草案送審稿(以下簡(jiǎn)稱(chēng)送審稿,公開(kāi)征求意見(jiàn)。
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? ? “實(shí)施條例的出臺(tái)是為了更好地保證新食品安全法的實(shí)施,確保廣大民眾的食品安全?!弊运蛯徃骞家詠?lái),中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授熊丙萬(wàn)就一直予以關(guān)注,10月27日,他參加了由中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心主辦的食品安全法實(shí)施條例修訂草案征求意見(jiàn)學(xué)術(shù)研討會(huì)。
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? ? 盡管存在一定瑕疵,但熊丙萬(wàn)仍從總體上肯定了送審稿的內(nèi)容,“從送審稿的內(nèi)容中可以看出國(guó)家對(duì)食品安全法貫徹落實(shí)的決心,相信通過(guò)法律的不斷完善,中國(guó)的食品安全保護(hù)力度能夠上升到新的高度?!毙鼙f(wàn)在接受法治周末記者采訪時(shí)表示。
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? ? 細(xì)化政府部門(mén)職權(quán)
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? ? 一共10章,208條。在中國(guó)法學(xué)會(huì)食品安全法治研究中心研究員強(qiáng)梅梅的印象中,此次送審稿是法律相關(guān)實(shí)施條例中條款較多的。不過(guò),作為為“史上*嚴(yán)法律”保駕護(hù)航的實(shí)施條例,這是可以理解的。
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? ? 自去年10月1日起正式實(shí)施以來(lái),新食品安全法已在萬(wàn)眾矚目下走過(guò)了**個(gè)年頭。一直從事食品安全領(lǐng)域工作的律師劉新武認(rèn)為,此時(shí)送審稿的出臺(tái)可謂恰逢其時(shí)。
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? ? “食品安全法是一部綱領(lǐng)性、概括性 法規(guī),送審稿是對(duì)其具體的細(xì)化和解釋?zhuān)@一年來(lái)法律實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn),使得其中的內(nèi)容更加具有針對(duì)性和可操作性。”劉新武在接受法治周末記者采訪時(shí)如此評(píng)價(jià)。
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? ? 如果說(shuō)食品安全法的“嚴(yán)”主要體現(xiàn)在對(duì)違法違規(guī)行為的嚴(yán)厲懲處上,那么此次送審稿的“嚴(yán)”則更多體現(xiàn)在對(duì)涉及食品安全問(wèn)題的各方責(zé)任的嚴(yán)格劃分上。
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? ? 這種責(zé)任的強(qiáng)調(diào)劃分**體現(xiàn)在政府部門(mén)上。
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? ? 習(xí)近平主席曾經(jīng)指出,確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”,需要有*嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、*嚴(yán)格的監(jiān)管、*嚴(yán)厲的處罰、*嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)。
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? ? 舊版的食品安全法將 食品生產(chǎn)、流通的各個(gè)環(huán)節(jié)分歸不同部門(mén)監(jiān)管,在實(shí)際操作中容易產(chǎn)生“九龍治水”,進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管不力的負(fù)面效應(yīng)。為改變這種現(xiàn)象,新食品安全法在體制上把原來(lái)隸屬于多個(gè)部門(mén)的監(jiān)管職權(quán)進(jìn)行劃分,目前食品安全工作的監(jiān)管主要涉及國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)、農(nóng)業(yè)部和食藥監(jiān)總局。
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? ? “不過(guò),因?yàn)樾率称钒踩▽?duì)這些部門(mén)的職責(zé)劃分更多是一種原則上的規(guī)定,因此在實(shí)踐中各政府部門(mén)間仍然沒(méi)有做到非常緊密的聯(lián)結(jié),形成合力?!睆?qiáng)梅梅向記者介紹,食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施食品安全監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù),是食品安全工作的關(guān)鍵一環(huán)。這項(xiàng)工作同樣也是對(duì)多部門(mén)協(xié)作的一個(gè)“考驗(yàn)”。
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? ? 此次送審稿專(zhuān)門(mén)對(duì)“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估”單設(shè)一章,除了對(duì)相關(guān)工作和部門(mén)職責(zé)作了更細(xì)致的劃分外,強(qiáng)梅梅發(fā)現(xiàn),不少條款都提到了部門(mén)間的“會(huì)同”,這為實(shí)際工作中部門(mén)的合作提供了理論基礎(chǔ)和依據(jù)。
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? ? 但強(qiáng)梅梅也注意到,送審稿對(duì)“會(huì)同”的過(guò)多提出,也可能會(huì)引發(fā)一些實(shí)際問(wèn)題。
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? ? 比如,新食品安全法第十七條規(guī)定,國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作,成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專(zhuān)家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
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? ? 但送審稿第十五條卻規(guī)定,國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)會(huì)同食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政等部門(mén)組建和管理。
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? ? 雖然理解“會(huì)同”的表述是為了更好地強(qiáng)化部門(mén)合作,但強(qiáng)梅梅認(rèn)為,嚴(yán)格來(lái)看,這條規(guī)定是對(duì)新食品安全法賦予國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)職權(quán)的一種分散?!皩?duì)于這類(lèi)沖突,送審稿應(yīng)進(jìn)一步完善或修改?!?
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? ? 強(qiáng)化地方政府職責(zé)
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? ? 除了細(xì)化國(guó)家部門(mén)職責(zé),對(duì)基層地方政府責(zé)任也在不斷強(qiáng)化。送審稿體現(xiàn)的這一特點(diǎn)令熊丙萬(wàn)感到驚喜。
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? ? 這其中熊丙萬(wàn)想特別強(qiáng)調(diào)的是送審稿第五條明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處有負(fù)責(zé)本區(qū)域食品安全隱患排查、宣傳教育等工作;應(yīng)當(dāng)建立食品安全協(xié)管員等職責(zé)。
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? ? “這在新食品安全法是沒(méi)有規(guī)定的,這將對(duì)食品安全工作在農(nóng)村的開(kāi)展起到積*推動(dòng)作用。”熊丙萬(wàn)曾做過(guò)調(diào)研,與城市相比,農(nóng)村民眾對(duì)食品安全的認(rèn)知和關(guān)注程度要低很多,不僅一些重大食品安全問(wèn)題因?yàn)樾畔㈤]塞等原因無(wú)法及時(shí)掌握,有些民眾甚至對(duì)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)、保質(zhì)期等都沒(méi)有明確概念,是新食品安全法貫徹實(shí)施的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。
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? ? 事實(shí)上,新食品安全法也注意到了這一問(wèn)題,其中規(guī)定縣級(jí)政府食藥監(jiān)部門(mén)可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或特定區(qū)域設(shè)立食藥監(jiān)派出機(jī)構(gòu),將監(jiān)管、宣傳等服務(wù)進(jìn)一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層。
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? ? 但熊丙萬(wàn)指出,一方面縣級(jí)政府的食藥監(jiān)派出機(jī)構(gòu)并非強(qiáng)制性條款,有些地方落實(shí)并不到位;此外,設(shè)立派出機(jī)構(gòu)也容易造成基層政府對(duì)食品安全工作的“懶政”和不作為。
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? ? “送審稿中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府食品安全工作職責(zé)的明確提出,將提高基層政府意識(shí),有利于食品安全工作的全面覆蓋。”不過(guò),熊丙萬(wàn)直言,從當(dāng)前各地對(duì)食品安全法實(shí)施情況的反饋情況來(lái)看,很多基層地區(qū)硬件差、人員緊等問(wèn)題仍然非常突出,比如在食品檢驗(yàn)設(shè)備、工作經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)業(yè)人才方面都*為匱乏,這除了要有法律政策的規(guī)范外,更需要加大相應(yīng)人力物力的投入。
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? ? 在此次送審稿中,劉新武注意到了一個(gè)細(xì)節(jié),那就是在第五十二條有“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取有效措施引導(dǎo)和支持食品冷鏈運(yùn)輸”的描述。
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? ? 這是在食品安全相關(guān)法律法規(guī)中首次出現(xiàn)政府部門(mén)“支持”的表述,劉新武覺(jué)得,這是在強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)監(jiān)管、懲處職能的同時(shí),提出的又一個(gè)工作要求。
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? ? “現(xiàn)在有些企業(yè)總覺(jué)得政府部門(mén)只是在對(duì)企業(yè)一味地打壓和監(jiān)管,這其實(shí)也與一些地方政府部門(mén)只將自己視為嚴(yán)厲的監(jiān)管者有關(guān)。其實(shí)不論是對(duì)食品企業(yè)還是整個(gè)食品行業(yè)的發(fā)展,都離不開(kāi)政府部門(mén)的支持?!眲⑿挛湎M@一字眼的提出,能夠促進(jìn)政府部門(mén)在今后工作方式和態(tài)度上的轉(zhuǎn)變,在嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)更好地促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。
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? ? 強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任
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? ? 與新食品安全法相比,此次送審稿對(duì)食品安全中涉及的另外兩大群體,生產(chǎn)商與經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任也進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)范。
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? ? “總體來(lái)說(shuō),是進(jìn)一步強(qiáng)化了它們的責(zé)任。”熊丙萬(wàn)舉例,此次送審稿加入了強(qiáng)化企業(yè)非法添加物排除合理懷疑舉證責(zé)任的條款。明確規(guī)定,食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)采用技術(shù)手段檢出食品中含有非食用物質(zhì),食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不能提供相關(guān)證據(jù)排除合理懷疑的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
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? ? 不管是食品添加劑在某種特定情況下發(fā)生了變化,還是這種物質(zhì)對(duì)人體沒(méi)有危害。熊丙萬(wàn)認(rèn)為,通過(guò)強(qiáng)化企業(yè)自證責(zé)任來(lái)排除懷疑,有利于企業(yè)在生產(chǎn)食品和添加物質(zhì)時(shí)更加嚴(yán)格和謹(jǐn)慎。
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? ? 網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下,電商平臺(tái)的不斷發(fā)展加之網(wǎng)絡(luò)訂餐等產(chǎn)業(yè)的興起,網(wǎng)絡(luò)食品安全已經(jīng)成為了另一重要領(lǐng)域。盡管新食品安全法與時(shí)俱進(jìn)地首次將網(wǎng)絡(luò)食品納入監(jiān)管范圍,但相對(duì)簡(jiǎn)單的條款并沒(méi)能很好地保障網(wǎng)絡(luò)食品安全。
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? ? 在今年央視315晚會(huì)上,網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)“餓了么”被曝光引導(dǎo)商家虛構(gòu)地址、上傳虛假照片,甚至默認(rèn)無(wú)照黑作坊入駐。這不僅引發(fā)了民眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全的強(qiáng)烈擔(dān)憂(yōu),更表明了不斷強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)責(zé)任的急迫性與重要性。
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? ? 此次送審稿從第六十一條至第六十六條對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)的銷(xiāo)售、審查、監(jiān)督等作出了詳細(xì)規(guī)定。
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? ? 在劉新武看來(lái),與新食品安全法明確網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)應(yīng)對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記等規(guī)定相比,送審稿對(duì)第三方平臺(tái)的責(zé)任規(guī)制可謂全面升級(jí)。
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? ? 從*初平臺(tái)的登記備案;到對(duì)入網(wǎng)食品、經(jīng)營(yíng)者信息的登記留存;再加上建立食品交易主體審查登記、食品安全自查機(jī)制、設(shè)置專(zhuān)門(mén)網(wǎng)絡(luò)食品安全管理機(jī)構(gòu)等,這一系列規(guī)定在送審稿中均做了強(qiáng)制性要求。
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? ? 此外,送審稿還具體列舉了一旦出現(xiàn)入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者因涉嫌食品安全犯罪被立案?jìng)刹榈惹樾螘r(shí),第三方平臺(tái)必須立即停止與其服務(wù)的規(guī)定。
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? ? 在“餓了么”事件被曝光后,各地食品安全部門(mén)紛紛對(duì)美團(tuán)、百度外賣(mài)、餓了么等網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了約談。
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? ? 此次送審稿也將約談制度納入其中,并具體規(guī)定了縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以對(duì)食品交易第三方平臺(tái)和入網(wǎng)食品生產(chǎn)商相關(guān)負(fù)責(zé)人約談的情形,并明確約談情況及后續(xù)處理向社會(huì)公開(kāi)和約談不影響相應(yīng)處罰的原則。
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? ? “與單純的事后處罰相比,約談更偏重于事中監(jiān)管,且具有較好的警示宣傳效果,可以避免一些個(gè)體事件的風(fēng)險(xiǎn)蔓延?!毙鼙f(wàn)覺(jué)得,“有法可依”將使約談制度成為今后食品安全工作中的一個(gè)常態(tài),“這除了能促使相關(guān)責(zé)任人提高意識(shí),盡快改進(jìn)外,也有助于民眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全信息的掌握?!?
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? ? 維護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益
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? ? “送審稿對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任是否過(guò)于加重了?”在參與的一些研討會(huì)上,強(qiáng)梅梅聽(tīng)到過(guò)這樣的觀點(diǎn)。
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? ? 事實(shí)上,除了強(qiáng)化責(zé)任外,結(jié)合實(shí)際中出現(xiàn)的問(wèn)題,送審稿的一些條款也意圖在維護(hù)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。
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? ? “保障食品安全應(yīng)該做到利益兼顧,既要保護(hù)廣大消費(fèi)者的食品安全,也要切實(shí)保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)權(quán)益,以免阻礙行業(yè)的發(fā)展?!睆?qiáng)梅梅說(shuō)。
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? ? 劉新武對(duì)此表示認(rèn)同,他舉例稱(chēng),比如,送審稿第二十七條規(guī)定保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)納入產(chǎn)品配方、生產(chǎn)工藝等技術(shù)要求的,可以不進(jìn)行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案。
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? ? “新食品安全法只明確了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的原則,而送審稿加入了不需備案的情形,使其更為完善的同時(shí)也體現(xiàn)了政府部門(mén)意圖簡(jiǎn)化部分企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)辦理的流程,幫助企業(yè)快速發(fā)展的初衷?!眲⑿挛湔f(shuō)。
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? ? 對(duì)違規(guī)違法行為實(shí)行嚴(yán)厲懲處是新食品安全法的一大特征,熊丙萬(wàn)注意到,送審稿除了對(duì)法條中“情節(jié)嚴(yán)重”“從重處罰”等情形進(jìn)行了具體細(xì)分外,還增加了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法從輕或減輕處罰的情形。
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? ? 這體現(xiàn)了在嚴(yán)法中也應(yīng)注意維護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自身權(quán)益的理念。熊丙萬(wàn)分析,這一規(guī)定的具體情形也十分切合當(dāng)前實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題。
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? ? 比如“主動(dòng)召回不安全食品,未造成危害后果,并采取有效措施減輕或者消除食品安全風(fēng)險(xiǎn)”的規(guī)定,主要針對(duì)的是當(dāng)前一些所謂“打假人”惡意維權(quán)的行為。
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? ? 熊丙萬(wàn)解釋稱(chēng),一款食品出現(xiàn)問(wèn)題,企業(yè)即便發(fā)現(xiàn)及時(shí)并迅速召回,因商品已流入商場(chǎng)超市,也會(huì)出現(xiàn)時(shí)間差。實(shí)際中會(huì)有一些人在看到企業(yè)發(fā)布的召回公告后,迅速購(gòu)買(mǎi)此款食品,隨后以購(gòu)買(mǎi)到問(wèn)題食品為由,進(jìn)行惡意索賠。這款規(guī)定則可以在企業(yè)盡到召回義務(wù)后,維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。
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? ? 實(shí)際中另一常見(jiàn)問(wèn)題是對(duì)于一些違法情節(jié)較輕的食品經(jīng)營(yíng)者的處罰問(wèn)題。比如,一家小賣(mài)店無(wú)意中出售了一箱過(guò)期飲料,依照新食品安全法相關(guān)規(guī)定,違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足1萬(wàn)元的就要處*低5萬(wàn)元的罰款。
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? ? 這種懲處雖有足夠的震懾作用,但對(duì)于小型經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)卻并不太合理,也會(huì)造成執(zhí)行難等問(wèn)題。
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? ? 對(duì)此,送審稿規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有主觀故意或重大過(guò)失,違法情節(jié)較輕,貨值金額較小,未造成危害后果的可以依法減免處罰,這不僅是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的保護(hù),也能促進(jìn)法律的有效執(zhí)行。
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? ? 除了保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)利益,強(qiáng)梅梅認(rèn)為對(duì)于一些政策銜接,送審稿也應(yīng)做些前瞻性規(guī)定,避免日后可能造成的企業(yè)執(zhí)行難等問(wèn)題。
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? ? 比如,國(guó)務(wù)院辦公廳在今年印發(fā)的《消費(fèi)品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量提升規(guī)劃(2016-2020年》提出到2020年要取消企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度。但目前新食品安全法對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度卻有明確要求,如何銜接協(xié)調(diào),更好引導(dǎo)企業(yè),應(yīng)該有所體現(xiàn)。