公安部治安管理局負責同志就食藥行刑銜接工作答記者問

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　　圖為公安部治安管理局華敬鋒副局長（資料圖

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　　維護 食品藥品安全是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要體現；構建順暢的食品藥品行政執法與刑事司法銜接機制是中央全面深化改革的重要內容。2015年12月22日，公安部、國家食藥 監管總局、*高人民檢察院、*高人民法院、 國務院 食品安全辦五部門聯合印發了《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《辦法》，并自發布之日起施行。該《辦法》施行半年多來，取得了哪些積*成效？對打擊食品藥品安全違法犯罪發揮了怎樣的作用？還有哪些問題要進一步研究解決？在適用過程中應注意哪些問題？ 中國警察網記者就此采訪了參與起草《辦法》的公安部治安管理局華敬鋒副局長。

　　中國警察網：華副局長，為了大家更好地理解把握《辦法》的主要內容和精神實質，請您簡要介紹一下《辦法》的起草背景？

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　　華敬鋒：大家知道，在打擊違法犯罪領域，我國采取的是二元的法律體系和執法體系，一般的違法案件往往是由行政執法部門負責查處，對違法程度嚴重、涉嫌犯罪的，基本上是由公安機關立案偵辦，這樣在實際執法中就產生了行政執法與刑事司法的銜接問題。客觀地講，近年來，公安機關與很多行政執法部門建立了較好的協作配合機制，形成了打擊違法犯罪的工作合力，但有案不移、有案難移、以罰代刑等現象仍然較為突出。特別是近年來針對食品藥品領域危害民生犯罪突出的嚴峻形勢，根據中央的部署，公安部先后集中組織開展了“打四黑除四害”、“打擊食品犯罪保衛餐桌安全”等一系列專項行動，重點打擊制售“地溝油”、“瘦肉精”、“病死豬”、“毒膠囊”等突出犯罪活動，有效維護了人民群眾身體健康和生命安全。自2011年以來，年均破獲食品藥品案件3萬余起，這些案件屬于行政執法部門移送的僅占很少部分，行刑銜接問題相對集中、突出。同時，公安機關在辦案過程中遇到的涉案產品鑒定難、無害化處理難、協調等問題也一直未得到有效的解決，一定程度上影響和削弱了公安機關的打擊效果。

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　　對此，黨中央、國務院高度重視。黨的十八屆四中全會明確提出，“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接”，并列入中央深化改革的重要內容。其中，涉及食品藥品領域行政執法與刑事司法銜接的改革事項，明確由國家食藥監管總局和公安部共同牽頭，有關部門參與。2015年2月，中央印發了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，明確要求“完善案件移送標準和程序，推動建立公安機關與其它行政執法機關和檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送機制，健全權責明晰、運轉規范的行政執法與刑事司法銜接機制”，食品藥品領域行刑銜接問題依然是其中的重要內容。可以說，出臺《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，是認真落實習近平總書記關于維護食品藥品安全“四個*嚴”重要指示的應有之義，是完成中央有關改革項目的必然要求，也是破解公安機關打擊食品藥品犯罪執法辦案難題、提升打擊治理食品藥品違法犯罪能力的重要舉措。

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　　 中國警察網：《辦法》為公安機關偵辦食品藥品犯罪案件提供哪些法律支撐？

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　　華敬鋒：從公安機關角度看，與以往出臺的有關行刑銜接的文件多側重程序性銜接的規定不同，《辦法》不僅進一步明確了有關案件移送過程中的程序性銜接內容，更多地是明確了當前執法辦案中遇到的鑒定檢測難、涉案產品處置難以及證據轉換、證據標準、法律適用等實體性問題的解決辦法，是當前行刑銜接領域融實體性、程序性內容為一體、具有很強操作性和廣泛適用性的司法性文件，是國家層面完善行刑銜接工作機制的破冰之作。《辦法》共6章39條，**章總則主要明確了辦法的適用范圍、重申了有關行刑銜接的基本要求，第二章案件移送與法律監督，主要是規范了行政執法部門移送涉嫌犯罪案件銜接過程中有關的程序性內容以及加強了檢察機關的法律監督，第三章涉案物品檢驗與認定主要是明確了鑒定檢測一間由誰提供、費用由誰出、檢測機構去哪里找、認定意見有哪些統一性要求等問題，第四章協作配合明確了重大案件線索公安機關提前初查、重大信息相互通報、重大案件聯合督辦、重要案件信息聯合發布等工作機制，第五章信息共享，適應當前搭建部門間信息共享平臺的要求，對食品藥品監管部門、公安機關、檢察機關有關共享信息錄入等工作做了原則性規定，第六章附則主要是授權各省、自治區、直轄市食品藥品監管部門、公安機關、人民檢察院、人民法院結合本地實際制定實施細則。具體來講，我認為，從內容上講，《辦法》有以下幾個突出亮點：

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　　進一步規范食品藥品監管部門移送涉嫌犯罪案件的條件以及公安機關作出立案或者不予立案的時限。針對實踐中行政執法部門移送案件材料不規范、不完整等問題，《辦法》明確食品藥品監管部門向公安機關移送的案件，應當符合“實施行政執法的主體與程序合法”、“有證據證明涉嫌犯罪事實發生”的基本條件，并應當附有涉嫌犯罪案件移送書、涉嫌犯罪案件情況的調查報告、涉案物品清單、有關檢驗報告或者鑒定意見以及其他有關涉嫌犯罪的材料（《辦法》第五條、第七條。同時，為規范公安機關接到行政執法部門移送案件后的立案工作，防止久拖不決，《辦法》規定公安機關對食品藥品監管部門按照本辦法第七條規定移送的涉嫌犯罪案件，一般應當自受理之日起10日內依法作出立案或者不予立案的決定；案情重大的，應當自受理之日起30日內作出立案或者不予立案的決定；特殊情況下，受案單位報經上一級公安機關批準，可以再延長30日作出決定。此前，相關法律、法規均沒有作出相應規定，《辦法》的此條規定兼顧了公安機關辦案實際和各相關部門及有關當事人的關切。

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　　進一步統一了有關法律適用標準。在公安機關辦理食藥監管部門移送涉嫌犯罪案件以及公安機關獨立發現線索并偵辦案件過程中，經常涉及對刑事、行政實體與程序內容性法律規定的理解與適用，由于沒有統一的規范，各地理解與適用不一致，影響了打擊效果。對此，《辦法》進行了明確，重點解決案件管轄、證據種類、證據規格等問題。一是對跨區域性食品藥品案件的管轄，本著并案處理有利于打擊犯罪的原則，《辦法》明確對流動性、團伙性、跨區域性危害食品藥品安全犯罪案件的管轄，依照*高人民法院、*高人民檢察院、公安部等部門聯合印發的《關于辦理流動性、團伙性、跨區域性犯罪案件有關問題的意見》（公通字〔2011〕14號，簡稱“意見”相關規定執行（《辦法》第十六條。“意見”有關案件管轄的規定，重在解決一些特殊情形特別是并案處理的案件立案管轄、起訴管轄和審判管轄問題，防止案件割裂、削弱打擊效果，核心內容是對于并案偵查案件的全部人員和全部案件，需要提請逮捕、移送審查起訴、提起公訴的，由該公安機關所在地的同級人民檢察院、人民法院受理。“意見”在實際執法過程中，對跨區域性食品藥品犯罪案件能否適用“意見”的規定，一些基層司法機關存在不同認識。對此，《辦法》明確規定適用“意見”的有關規定。也就是說，對于跨區域性食品藥品犯罪案件公安機關并案偵查的（必要時可以由上級公安機關指定管轄，后續的審查逮捕、移送審查起訴、提起公訴均由該公安機關所在地的同級人民檢察院、人民法院受理，防止為案件管轄問題發生分歧。二是明確涉案犯罪數額的累計計算原則，即案件移送中涉及多次實施危害食品藥品安全違法行為，未經處理的，涉案產品的銷售金額或者貨值金額累計計算，體現從嚴懲處的精神（《辦法》第十七條；三是明確行政證據向刑事證據轉化的種類。在現有法律、司法解釋明確規定可以轉換證據種類的基礎上，《辦法》明確了符合條件的檢驗報告、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄也可以作為刑事訴訟的證據。可以說是依據現有法律、司法解釋，首次作出的明確增加性規定（《辦法》第十八條。

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　　（三著力解決了有關鑒定檢測問題。《辦法》第三章八個條文做了詳細規定。一是明確食藥監管部門在公檢法機關辦理刑事案件時限內及時提供檢驗結論、認定意見，并承擔相關費用，著力解決檢驗檢測、認定主體及檢測認定費用問題（《辦法》第十九條；二是明確地方各級食品藥品監管部門要及時向公安機關等部門通報檢驗檢測機構名單、檢驗檢測資質及項目等，解決鑒定機構難找的問題（《辦法》第二十條；三是明確檢驗檢測結果的運用問題，規定對對同一批次或同一類型的涉案食品藥品，如因數量較大等原因，無法進行全部檢驗檢測，根據辦案需要，可以依法進行抽樣檢驗檢測。公安機關、人民檢察院、人民法院對符合行政執法規范要求的抽樣檢驗檢測結果予以認可，可以作為該批次或該類型全部涉案產品的檢驗檢測結果。（《辦法》第二十一條；四是進一步規范認定意見出具的格式、內容，解決行政主管部門、檢測機構出具的認定意見、檢測報告等難以為刑事訴訟服務的問題。（《辦法》第二十三、二十四、二十五條

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　　（四進一步明確了涉案物品處置的部門責任。針對涉案物品處置難等問題，明確各級食品安全委員會辦公室負責推動建立地區間、部門間食品案件查辦聯動機制，協調相關部門解決辦案協作、涉案物品處置等方面重大問題。（《辦法》第三十四條

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　　（五進一步明確強化協作配合中的若干舉措。根據有關法律規定，明確對一些明顯涉嫌犯罪的案件線索，行政主管部門要以書面形式通報公安機關；公安機關應及時審查，并可以根據需要采取不限制人身、財產權利的初查措施；規定了對重大案件，食藥監管部門、公安機關、人民檢察院實行聯合督辦制度；明確了食品藥品監管部門、公安機關對重要違法犯罪信息互相通報制度，以及對食品藥品專業知識、法律適用等專業咨詢，食品藥品監管部門、公安機關、人民檢察院、人民法院應當相互配合支持等。

　　中國警察網：《辦法》施行半年多來，各地執行情況如何？有哪些新變化？

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　　華敬鋒：《辦法》下發后，內蒙古、上海、江蘇、浙江、陜西、四川等省區市以實施細則、工作意見等形式，結合本地實際，制定下發了貫徹落實《辦法》的具體工作規范；陜西、廣西、湖南等地就鑒定檢測、無害化處理、證據標準等問題制定了專門規范性文件；江蘇、上海、河南等地圍繞《辦法》相關內容，組織了專門培訓；河北、山西等地成立專題調研組，對《辦法》實施的效果、社會評價、面臨的困難問題等開展有針對性調研。總的看，《辦法》的發布實施，在全國范圍內進一步統一了執法思想，進一步鞏固和健全了行刑銜接工作機制，打擊食品藥品違法犯罪的工作合力明顯增強，切實發揮了從嚴懲處食品藥品違法犯罪、有力維護群眾身體健康和生命安全的法律政策效果。具體來說，一是行政部門移交案件數穩步提升。如，2015年12月至今，吉林省公安機關共辦理各類食藥案件87起，其中食藥部門移送案件38起，占全部案件43.7%，移送案件占比大大提升。2016年1月，江蘇省公安機關立案偵辦食品藥品犯罪案件187起，其中行政部門移交34起，占18.2%，3月，立案偵辦食藥犯罪案件152起，其中行政部門移交51起，占33.6%，上升15.4%。二是檢驗鑒定工作進一步理順。如，江蘇省13市食藥監局先后出具認定意見12份，有效解決了鑒定難的問題，江蘇省公安廳會同省食安辦組織專家就相關案件出具專家意見6份，結論明確、規范，獲得檢法機關肯定。內蒙古食藥案件檢驗鑒定“綠色通道”基本建立，辦理食品藥品案件的檢驗鑒定費用，基本由食品藥品監督管理局承擔，*大減輕了基層公安機關的負擔。陜西公安機關會同食藥部門建立食藥案件送檢綠色通道，減**測費用。重慶食品藥品監管部門對公安機關摸排食品藥品安全犯罪線索和辦理食品藥品安全犯罪案件的檢驗任務，做到優先受理、優先檢驗、優先出具檢驗報，全額解決費用。三是協作配合機制進一步完善。吉林、湖南、上海等全國大部分地方建立了聯席會議機制，加強統籌協調，聯動配合，充分形成工作合力。海南省24個市縣均設立了“聯打辦”，共計31名公安民警進駐，切實從信息共享、聯席會議、線索通報、集結辦案、證據固定、案件移交、學習交流等方面，加強了協調溝通，形成了聯打聯動的有利局面。重慶公安機關和食藥部門建立了一體化協作機制，涵蓋了日常聯絡、季度聯席、信息歸口、聯合執法、情報共享、案件互移、重案會商、綠色檢鑒、聯合培訓、聯合督辦等十大具體機制，在全市范圍內建立了各級公安機關與食藥監部門“一體化”緊密協作的新格局。當然，各地也反映了《辦法》執行中仍存在的問題，如一些地方行政執法部門有案不移、以罰代刑、選擇性移送、移送材料不規范、非移送案件不愿意配合等問題還較為突出，檢驗機構、檢驗水平、檢驗時間和專家意見還難以完全滿足刑事案件查處的需要，等等。下一步。公安部還將積*會同有關部門加強對各地貫徹執行《辦法》的督導檢查力度，扎實推進《辦法》在基層落地生根。

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　　中國警察網：在貫徹執行《辦法》過程中還應當注意哪些問題？

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　　華敬鋒：在這里需要注意的是：**，關于《辦法》的適用范圍問題。《辦法》明確適用于各級食品藥品監管部門、公安機關、人民檢察院、人民法院辦理的食品（含食品添加劑、藥品、醫療器械、化妝品等領域涉嫌違法犯罪案件。考慮到食用農產品問題較為復雜，一些重要問題短期內尚不能達成共識，因此，《辦法》沒有將食用農產品涵蓋進來。不過，在部門職責領域，食用農產品的屬性也不是靜態不變的，很多情況下食用農產品經過加工后進入生產、流通環節的，依然屬于本《辦法》的適用范圍。而且，《辦法》還有兜底式條款，必要時均可請食品全委員會辦公室協調解決。其次，關于各地制定細則問題。《辦法》重在落實，各地還應當結合本地實際制定實施細則，有的地方原來已經制定了相應規范性文件，但可能與本《辦法》存在一定程度的沖突，需要及時進行調整、補充、完善。下一步，公安部將聯合有關部門督導各地加大《辦法》的貫徹執行力度，對執行中遇到的問題也將及時研究解決。*后，我就個別條文在執行中可能會產生不同理解的問題做個說明。一是《辦法》第22條、第23條、第25條是對食品藥品監管部門出具認定意見的有關規范性要求，本意是解決出具鑒定難意見難、或者實踐中檢測機構只出具檢測結果（報告不出具認定意見，以及根據有關檢測標準可能檢測合格但并不符合國家有關標準要求而可以直接出具認定意見的情況。并不是說上述涉案食品、藥品都要求食品藥品監管部門出具認定意見，而是根據案件具體情況確有必要請食品藥品監管部門出具認定意見的才出具。二是《辦法》第23條明確，對符合藥品管理法第48條第三款第1、2、5、6項規定情形的，地市級以上食品藥品監管部門可以直接出具認定意見。該條主要是對應藥品司法解釋第14條作出的規定，司法解釋該條規定：是否屬于刑法規定的假藥、劣藥難以確定的，司法機關可以根據地市級以上藥品監督管理部門出具的認定意見等相關材料進行認定。必要時，可以委托省級以上藥品監督管理部門設置或確定的藥品檢驗機構進行檢驗。《辦法》第23條的規定，并不是說實踐中符合《藥品管理法》第48條第3款第1、2、5、6項規定的情形都要由地市級以上食品藥品監管部門出具認定意見，本身容易判別的，甚至不需要藥監部門出具認定意見，只不過實踐中通常做法都由藥監部門出具相關認定意見，一般情況下縣級以上藥監部門出具認定意見即可。