??? 一、完善統一權威的監管體制

??? 體制是機構設置、人員編制和權責關系等組織制度的總稱，本質上是一種資源配置方式。新一輪食品藥品監管機構改革通過整合職能、下沉資源、強化監管，旨在構建統一權威的監管機構。然而出于種種原因，許多地方將工商、質監、食藥等部門成建制整合為市場監管局。這一做法表面上增加了人力、物力、財力等監管資源，實際監管能力卻并未提升。尤其是專業監管被綜合執法沖淡后，全國查處的食品藥品案件數量出現下降，這與問題導向的監管理念相去甚遠。

??? “十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，要求食品安全保障水平有本質提升。監管體制是實施食品安全戰略的重要載體，要真正釋放體制改革紅利，應當嚴格按照中央既定精神獨立設置食品藥品監管機構。綜合設置市場監管機構的地方，要根據國務院要求將食品安全作為綜合執法的首要職責。《工作安排》要求，加快完善統一權威的食品安全監管體制和制度，加強食品安全監管工作的專業性和系統性。筆者認為，應當秉持“*小折騰，*大完善”的原則，將各地市場監督管理局統一更名為食品藥品監督管理局，或單獨設置食品藥品監督管理局，實現簡政放權和加強監管的有機結合。強化地方政府對食品安全負總責的責任體系，發揮其統籌協調作用，明確食安委各成員單位職責分工，調動農業、衛生、公安等部門食品安全工作積*性。同時鼓勵有條件的地方學習環保部門經驗，試點食品藥品監管省以下垂直管理體制，調整人、財、物管理權限，解決市場分割和地方保護問題。

??? 在縱向體制改革基礎上，探索推進橫向分區域配置監管資源。我國城鄉間、區域間經濟社會發展存在巨大差異，決定了食品安全風險主要類型不同，監管資源不能“撒胡椒面”。可根據產業發展與監管資源的匹配程度并結合“一帶一路”、三大經濟發展區域，將全國31個省級行政區域劃分為不同監管功能區，通過設置區域性監管派出機構協調區域內監管事務，開展飛行檢查，辦理重大案件。

??? 二、打造職業化檢查員隊伍

??? 我國是食品產業大國而非強國，農業和食品工業基礎與發達國家相比有較大差距。全國有約1200萬獲證的食品生產經營者，但監管力量薄弱，專業人員缺乏，大產業和弱監管的結構性矛盾突出。監管的實際效果多依賴監管經驗，缺乏技術含量高、靶向性強的專業手段，一些系統性風險和跨領域問題難以被發現。筆者分析了三個縣級食品藥品監督管理局2015年食品安全監管檢查工作構成，其中行政許可現場核查占30%，各類專項檢查占35%，處理投訴舉報占10%，日常監督檢查和監督抽檢占25%。由于工作精力所限，日常監督檢查往往難以開展深入細致全面的排查，發現的風險主要集中在證照、進貨查驗、標簽標識、保質期等面上的問題，而非法添加、微生物超標等關鍵風險點則容易被忽略。

??? 強大的監管與強大的產業相互支撐。隨著供給側結構性改革推動食品產業轉型升級，專業監管能力必須與產業素質同步提升。《工作安排》前瞻性地提出，建立職業化檢查員隊伍，研究與食品安全監管工作特點相適應的技術職務體系。筆者認為，可參照法官、檢察官的做法，將檢查員分為初級、中級、**、專家級等職級。不具備相應知識和能力的，依法不得從事食品安全檢查和執法工作。實施以現場檢查為主的監管方式，推動監管力量下沉，逐步實現各級食品藥品監管部門“全員檢查、全員執法”。在此基礎上應科學劃分監管事權，省級食品藥品監管部門主要負責組織**以上檢查員開展食品生產企業檢查；市縣級食品藥品監管部門主要負責開展食品流通、餐飲企業檢查；鄉鎮監管派出機構主要負責開展小作坊、小攤販、小餐飲檢查。

??? 三、實施*嚴格的監管制度

??? 食品安全是“產”出來的，也是“管”出來的。應當從“產”“管”兩個方面實施*嚴格的監管制度，用*嚴謹的標準、*嚴格的監管、*嚴厲的處罰、*嚴肅的問責提升食品安全保障水平。

??? 一方面是落實生產經營者主體責任。在民事義務和責任方面，《工作安排》科學劃分政府和市場的邊界，督促企業嚴格落實培訓考核、風險自查、產品召回、全過程記錄、應急處置等管理制度，建立重點產品追溯體系，加強覆蓋生產經營全過程的食品安全管控措施。同時積*引入市場機制，加強食品安全信用體系建設，開展食品安全承諾行動，完善食品安全守信激勵和失信懲戒機制，并鼓勵食品生產經營企業參加食品安全責任保險。在刑事責任方面，保持嚴懲重處違法犯罪的高壓態勢。繼續嚴厲打擊非法添加、制假售假、違法使用禁限用農藥獸藥等嚴重違法行為。以查處走私凍品、利用餐廚和屠宰廢棄物加工食用油、互聯網食品安全違法犯罪等案件為重點，強化部門間、區域間案件移送、督辦查辦、聯合懲處、信息發布等溝通協作。

??? 另一方面是落實食品安全監管責任。引導地方政府和監管部門落實屬地責任，是防止食品安全在一線失守的重要保障。《工作安排》要求強化食品安全責任制，制定食品安全工作評議考核辦法，將食用農產品質量和食品安全工作全面納入地方政府績效考核、社會管理綜合治理考核范圍，考核結果作為綜合考核評價領導班子和相關領導干部的重要依據。同時深入推進食品安全城市、農產品質量安全縣創建試點工作，及時總結推廣試點經驗。尤為重要的是，制定食品安全責任追究制度，嚴格食品安全責任追究，嚴肅追究失職瀆職人員責任。

??? （作者：國家行政學院副教授、博士 胡穎廉

??? 相關報道：國務院辦公廳關于印發2016年食品安全重點工作安排的通知 國辦發〔2016〕30號