??? 保健品制假售假、假冒偽劣、夸大宣傳事件時有發生，消費者對保健品食品是既愛又恨。在這些事件中，人們除了將矛頭指向保健品生產、經銷商，也對我國現行的保健品監管制度進行了思考。中國社會科學院食品藥品產業發展與監管研究中心主任張永建認為，重審批、輕監管，或許是目前保健品監管存在的一個問題。

??? 當前，我國對保健食品的監管主要包括兩個方面：一是對產品的安全性進行監管。目標是保障消費者在消費保健食品時不會導致健康損害，也就是食品安全。二是對保健食品的功能與功能聲稱進行管制。保障消費者在消費保健食品時能夠基本實現對該產品的消費預期。

??? 管制部門確定了其管制的功能、主要成份（物質等目錄，并對生產者的產品功能、生產及工藝規程等實施注冊審批，對生產準入審批。此外，為保證對功能認知、理解、表述、市場推廣等方面表述（聲稱的統一和一致性，管理上還規定和規范了對功能的聲稱，并強制執行。審批制對迅速規范行業行為，保護消費者權益起到了重要的作用。

??? 但經過多年的發展，在新的發展階段，審批制也產生了一些弊端。另外，從調研的情況看，保健產品的主要風險在生產和銷售這兩個環節更加突出，相對這兩個環節，審評、審批的風險要小于生產和銷售這兩個環節，但在管理上，審評、審批似更嚴厲。

??? 張永建認為，目前以審評、審批為核心的許可制度的弊端主要表現在：

??? 一、弱化了生產經營者是"**責任人"的法律責任和法律義務，加大了政府的責任風險

??? 在市場經濟條件下，生產經營者是市場經濟中的主體，是"**責任人",生產經營者對其生產的產品和提供的服務必須是安全的。在審批制的背景下，從企業和社會公眾的角度看，產品經過政府審批后，就相當于政府為其產品背書和擔保（至少是部分擔保，政府自然也就承擔了相應的責任和風險。從已有的案例來看，企業將責任推卸給政府，甚至"綁架"政府的情況都是存在的。此外，審批制還使政府承擔了相應的科技風險，這種風險很有可能使政府陷入首鼠兩端的尷尬境地。

??? 二、政府有限的監管資源沒有實現有效科學的配置

??? 2011年，有新聞媒體從北京、天津和河北市場上隨機購買保健食品螺旋藻片、深海魚油軟膠囊，天然維生素E等產品進行了檢驗，結果60%以上的螺旋藻保健品中重金屬鉛含量超標，70%以上的魚油軟膠囊保健品中功效成分含量遠遠低于批文中的含量，甚至功效成分未檢出，其中包括行業中的知名品牌。顯然，這些問題并不是因為上市審批把關不嚴造成的，而是源于生產過程。

??? 再例如，有些廠商鉆制度或監管中的空子，對保健食品的標志性成分造假。比如，在產品中使用合成的維生素E來代替天然維生素E.

??? 由此看出，加強事中和事后的治理，維護公平競爭的市場秩序，是當前保健食品監管重要和迫切內容，是進一步規范產業發展必不可少的關鍵環節。但是，在監管資源的配置上，審評、審批占用了大量的資源，而事中、事后的過程性監管和市場監管所配置的資源則相對薄弱，反映出"重審批、輕監管"的特征。此外，重復審批、重復檢測等大量的重復性勞動都占用了監管部門的資源。

??? 三、占用了很多企業和社會的資源

??? 《保健食品管理辦法》核心的內容是產品需要前置審批，而且是產品"個案審批"制，即以產品為單位進行審查批準，無論產品中的主要成分是否相同，都需要按照同樣的審批流程進行。一個保健食品新產品從產品初審、衛生學及功效成分穩定性試驗、毒理和功能試驗、技術審批、行政審批后，一般需要2年左右的時間。這樣的流程雖然保證了評審產品的合理性，但也大大提高了企業的成本。

??? 有材料顯示，實施保健食品上市審批的16年中，衛生部和藥監局下發的注冊證書（已經過期的和當前仍然活躍的累計達15,000個左右，申請但尚未批準批的也有2000個左右。如果假定每個產品的平均注冊成本是30萬左右測算，在過去的16年中，各種各樣的廠家、商家為審評、審批支付的費用接近50億元，這無疑是一個巨大的投入。另外，從保健食品申報開始至審批通過獲得證書一般需約2-3年，等待期間的投入往往閑置。所有這些無疑占用了不少企業和社會的資源。

??? 張永建提出建議，保健品在進入市場時采用備案制的管理方法。同時對備案有一個審查的過程，包括審查是否符合相關的要求，是否按照工藝和組方進行生產。審查通過了，原則上就能批準你進行生產。"這樣的話，我們就可以節約一些監管的資源。節約監管資源放到哪呢？放到生產和市場銷售的監管過程當中。我們提倡的是全過程的備案、全過程的監管，就是加強這方面的力量。"