??? 國家食品藥品監督管理局食品安全監管司司長 徐景和

??? 徐景和

??? 國家食品藥品監督管理局食品安全監管司司長，中國政法大學法學學士、法學碩士，北京大學法學博士，中國社科院法學研究所法學博士后；曾擔任食品安全監察司副司長、食品安全協調司副司長、辦公室副主任、國家食品藥品稽查專員；主要研究領域：食品安全監管、司法鑒定改革、判例制度創新；主編《食品安全綜合監督探索研究》等多部著作，發表學術論文百余篇。

??? 食品安全問題事關民生福祉、經濟發展、社會和諧、民族尊嚴和國家形象，已成為當今國際社會普遍關注的重大社會問題。從2003年探索建立食品安全綜合監督體系開始，我國食品安全監管改革已走過近十年的歷程。這十年是我國食品安全監管制度不斷完善的十年，是我國食品安全整頓治理逐步深化的十年，是我國食品安全監管能力穩步提高的十年，也是我國食品安全形勢逐步好轉的十年。當前，食品安全工作已進入新的發展階段。多年的實踐啟示我們，應當從多角度、多領域、多視野來認識和把握"食品安全"這一重要命題。

??? 健康性產品 支柱性產業

??? 食品是人類賴以生存和發展*基本、*重要的物質基礎。食品消費屬于全球性消費、全民性消費、必需性消費、終身性消費和一次性消費，這種消費事關每個國家、每個民族、每個家庭和每個人的健康與幸福。有哲學家曾經將健康作為國家和社會所仰仗的一切歡樂和幸福的基礎，稱健康為人生的**財富。鑒于健康對家庭、社會、民族和國家的特殊重要性，1953年世界衛生組織就響亮地提出"健康是金子"的主題口號，號召全世界更加關注健康問題。隨著人們生活從溫飽型向小康型、享受型的轉變，全社會對健康問題的關注程度越來越高，對食品安全的關注程度也越來越高。食品安全問題必然成為公眾*關心、*直接、*現實的問題之一。關注食品安全，就是關注人類的生存和發展，就是關注自身的健康與幸福。

??? 作為健康性產品，食品應當具有健康性產品的共同要求，即安全與有效（加工產品往往還包括穩定。安全性是指產品無毒無害，不給消費者的健康造成各種危害的屬性。有效性是指各類健康產品應當符合其應有功能的屬性。不同產品的功能屬性有所不同，食品的功能屬性是營養性，即食品應當具備其應有的營養，能夠維系和促進人的健康。安全是法律對各類健康性產品屬性的*低要求。食品生產、經營與消費的前提是：食品必須安全，能夠保障人的健康。食品如果跌破安全底線，就會喪失食品成為食品的基本屬性。鑒于食品與人類健康的密切相關，在古代，有些部落和民族往往將食品與圣潔、純凈等聯系在一起，堅信、固守食品是不可被玷污的。所以，有效保障食品安全，必須堅持安字為首、嚴字當頭、好字為先的基本要求，對食品生產經營活動實行嚴格的標準、嚴格的管理，對非法生產經營行為實行嚴厲的懲戒。

??? 食品產業屬于永恒不衰的生命產業。在許多國家和地區，食品產業屬于支柱產業。對于支柱產業，人們有不同的認識。有學者主張：在目標期內增加值能達GDP總量的5%以上的產業為支柱產業。對食品產業屬于支柱產業，許多人往往感到詫異甚至迷惑。將食品產業確定為支柱產業，需要從食品產業的數量、規模、結構、產值和效益等方面進行綜合分析。從產業形態上看，食品產業涉及**產業中的農業、林業、畜牧業和漁業，第二產業中的農副食品加工業、食品制造業、飲料制造業，第三產業中的餐飲業等三個業態；從跨越環節上看，食品生產經營涉及種植養殖、生產加工、市場流通、餐飲消費等多個環節。根據國家統計局統計，2011年全年國內生產總值為471564億元，比上年增長9.2%;全國規模以上食品工業企業31735家，實現現價食品工業總產值78078.32億元，同比增長31.6%,占全國工業總產值比重的9.1%.截止2011年底，全國持證餐飲服務單位約250萬家，餐飲業零售額達到20635億元，同比增長16.9%,占社會消費品零售總額的11.2%.食品產業具有業態多、鏈條長、產值高等顯著特點。食品產業屬于支柱產業，食品安全問題自然成為事關國民經濟運行的重大經濟問題。三鹿嬰幼兒奶粉事件對我國乳制品產業的巨大影響啟示國人：食品安全問題事關國計民生，關注食品安全問題，就是關注經濟發展。各級政府不僅要從社會和諧、民生改善的角度思考食品安全，也要從經濟發展、社會進步的角度把握食品安全，要更加自覺地把食品安全與經濟發展、經濟實力等有機地結合起來，將食品安全納入經濟發展的重要指標體系中。

??? 永恒性主題 世界性難題

??? 食品安全問題貫穿于人類社會發展的全過程。從發展進程來看，早期的食品安全問題主要表現為食品供給問題，也就是數量安全問題。這時的食品安全問題往往也被稱為糧食安全問題。聯合國糧農組織多次召開世界糧食大會，共同研究如何解決食品數量供給，使人類免于饑餓的長期困擾。此時，解決食品安全問題的主力部門是各國的農業部門（當然也包括其他部門的參與。在食品供給問題初步解決后，新的食品安全問題，即生物性風險和化學性風險凸顯出來。破解食品中的生物性風險，許多國家的主力部門為衛生部門或者健康產品監管部門。無論是從發現問題的角度，還是從解決問題的角度來看，這些部門大都可以得心應手，因為整個國際社會對食品中的生物性風險問題已有了較充分的認識，破解這些難題不僅有相關的技術標準，而且還有相關的檢驗方法等。

??? 面對化學性風險問題，由于其風險的復雜性、廣泛性和不可預測性，許多國家的衛生部門或者健康產品監管部門受監管能力的限制，往往則難以做到游刃有余，時常受到社會的質疑甚至責罵。從國際經驗來看，這種食品安全風險破解的主力部門基本轉移到公安司法部門（衛生部門或者健康產品監管部門也會隨著監管實踐的豐富而逐步完善化學性風險的破解方法，因為公安司法部門在偵破案件、打擊犯罪方面往往擁有更多的資源、技術和方法等。為適應這種需求，有的國家食品安全監管部門與公安司法部門建立了良好的合作機制，也有的國家賦予了食品安全監管部門一定的刑事偵查權力。此外，隨著新原料、新設備、新技術、新工藝的廣泛使用，新的食品安全問題仍將接連不斷地出現。縱觀世界，食品安全的歷史其實就是一部問題史，而發現問題、解決問題的無數探索和實踐，不斷推動著社會實現螺旋式甚至跨越式的進步。

??? 食品安全問題屬于非傳統安全問題，具有跨國性、全球性、社會性、突發性、動態性等顯著特點。隨著經濟全球化和貿易自由化步伐的加快，各種化學性和生物性的污染在全球范圍內以超乎尋常的廣度和深度擴散著。食品安全問題已跨越國界，嚴重影響著人類的生存和社會的發展，成為人類社會共同面臨的重大課題。

??? 2000年，世界衛生組織召開第53屆世界衛生大會，通過了《關于食品安全的WHA53.15號決議》并指出：鑒于食品中致病微生物、生物毒素和化學污染物有關的食源性疾病對世界上成百萬人民的健康造成的嚴重威脅，大會敦促成員國共同采取行動來努力提高食品安全的保障水平。2002年，世界衛生組織通過《全球食品安全戰略：增進健康需要更加安全的食品》，分析了國際社會在食品安全方面所面臨的挑戰，提出了全球食品安全戰略的主要目標是降低食源性疾病對健康及社會的影響，并為此提出加強食源性致病菌監測體系等七項具體措施及行動方案。2003年，聯合國糧農組織和世界衛生組織聯合出版了《保障食品的安全和質量：強化國家食品控制體系指南》，強調在全球范圍內，食源性疾病的發病率日趨上升，食品安全和質量要求不斷出現的爭端嚴重阻礙了國際食品貿易的發展。全球食品貿易的嶄新環境促使進口國和出口國均要履行重要的義務，以加強各自的食品安全保障體系。

??? 此后，聯合國糧農組織和世界衛生組織多次召開會議，研究解決食品安全問題的策略、手段和行動。破解食品安全這一世界性難題，已逐步成為國際社會的共識與行動。在食品安全領域，沒有哪個國家可以獨善其身，也沒有哪個國家可以高枕無憂，更沒有那個國家可以沾沾自喜。解決食品安全這一非傳統安全問題，無論是發達國家，還是發展中國家，都需要樹立新的安全觀，堅持平等、互信、合作、共贏的原則，通過強化協作共擔，*大限度地減少食品安全風險給各方帶來的損失。

??? 無限性需求 有限性供給

??? 食品安全問題與公眾的身體健康和生命安全緊密相聯。在人類的生存問題基本解決后，各種發展問題便紛至沓來，且相互疊加，呈現出更大的復雜性、廣泛性和艱巨性。隨著健康意識、權利意識的不斷提升，公眾往往對食品安全問題采取"零容忍"的態度，要求所有的食品都應當無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。也就是說，食品安全應當達到**的境地。

??? 消費者對食品安全這種無限性、**性、**性的需求，源于人的生命和健康的不可侵害性，源于食品提供營養、促進健康的特殊功能，源于食品一次性消費、全民性消費、終身性消費等顯著特點。公眾對食品安全的無限性、**性、**性需求，是推進食品安全監管工作不斷接近目標、實現超越的巨大動力。然而，與公眾對食品安全的無限性需求相比，社會對保障食品安全的能力供給則是有限的。這一問題在發展中國家存在，在發達國家也同樣存在，在發展中國家則表現得更為突出。

??? **，食品安全從來就是個相對的概念。脫離真空環境下的**食品安全是不存在的。古希臘有句名言：萬物皆有毒，關鍵看劑量。中國古代也有類似的說法，如萬物皆有毒，只要分量足。因此，食品安全問題說到底是個標準執行問題，即食品安全中的危害因素不得超過標準規定的閾值。危害因素被控制在一定限量內的食品，就是法律意義上的安全食品。

??? 其次，食品安全問題與人類認知水平密切相關。隨著人類對食品安全知識的不斷積累和認識能力的不斷提升，人們對食品安全風險的認識不斷深化。"瘦肉精"事件就是典型事例。*初"瘦肉精"是作為科技進步的成果予以推廣的，后來隨著實踐的不斷深入，人們才發現其存在的危害性。事實上，沒有一定程度的累積，食品安全往往并不以"問題"的形態展現出來。

??? 再次，食品安全問題與社會發展階段密切相關。食品安全不僅與經濟發展、科技進步有關，而且與環境保護、社會管理相聯。影響食品安全的因素可以從經濟、社會、技術、文化等多方面進行分析，這里既有產生決定力的近因，也有發揮影響力的遠因。食品安全是多種因素綜合作用的結果。

??? 所以，食品安全問題在一定程度上是社會問題乃至人類問題的折射。解決食品安全問題不能僅就食品安全問題論食品安全問題。目前，無論是發展中國家，還是發達國家，食品安全問題的破解能力都有待進一步提升，而在全球化時代，有效解決食品安全問題，發展中國家比發達國家面臨著更大的挑戰，承受著更大的壓力。

??? 對于公眾的食品安全預期，需要以科學、理性、務實的態度予以引導。食品消費存在偶然風險，這在世界各國普遍存在。消費者進行食品消費，應當進行必要的選擇。如不購買無生產合格證明的食品，不到無許可證的餐飲服務單位就餐，不食用國家法律明令禁止的食品。

??? 在許多國家和地區，食品安全監管部門的使命往往被定位在*大限度的"減少"和*大限度的"提高"上。所謂*大限度的"減少",是指*大限度地減少食源性疾病對個人、家庭、社會的影響；所謂*大限度的"提高",是指*大限度地提高國民對食品安全或食品消費的信任和信心。

??? 階段性特征 跨越性進步

??? 當前，我國食品安全領域的主要矛盾是廣大人民群眾對食品安全快速增長的需求同社會主義初級階段相對滯后的食品安全生產力之間的矛盾。在我國，食品安全工作具有明顯的階段性特征，這是由我國將長期處于社會主義初級階段的現實國情所決定的。

??? 改革開放以來，伴隨著經濟的快速發展，我國食品產業的產業化、規模化、集約化水平不斷提升，但食品產業多、小、散、低的現象依然較為嚴重；各級政府對食品安全工作的投入力度不斷增大，但廣大基層的食品安全監管力量依然較為薄弱；食品安全監管體制改革不斷推進，但監管力量的整合和監管效能的提升依然需要強化；食品安全監管制度不斷完善，但監管機制和監管方式方法仍然需要不斷創新。正確認識我國食品安全的階段性特征，要求必須始終堅持實事求是的思想路線，把理想與現實有機地結合起來，統籌兼顧、科學安排、因地制宜、循序漸進，推進我國的食品安全不斷取得新進展。

??? 改革開放以來，我國食品生產經營和消費格局發生了深刻變化，生產經營主體多元化，消費需求多層次，食品產量持續增加，質量逐步提高，食品供給由長期以來的總體短缺、品種單調轉變為數量充足和品種多樣。伴隨著這些變化，我國食品安全監管事業不斷發展與進步。

??? 近年來，我國頒布《食品安全法》，食品安全監管理念和機制不斷創新；成立國務院食品安全委員會，實現食品安全監管的高端協調；改革食品安全監管體制，實現一個環節由一個部門監管的階段目標；建立國家食品安全風險評估中心，初步確立食品安全科學監管的基礎；加快食品安全標準建設步伐，逐步實現食品安全標準的統一；深入開展食品安全專項整治和綜合治理，加快破解食品安全突出問題；全面加強食品安全宣傳教育，穩步提升全社會的食品安全意識。食品安全監管工作正在實現跨越性進步，為繼續深入推進食品安全改革和發展奠定了良好的基礎。今天，我國已經站在新的起點上謀劃食品安全監管工作。

??? 社會性問題 優先性領域

??? 食品安全問題屬于重大社會問題，其涉及多環節、多部門、多層次、多領域，對社會諸多方面有著重要的影響；涉及到每個人、每個家庭乃至整個國家，倍受社會的普遍關注；受到產業發展、社會管理、誠信發育等影響和制約，需要多方面綜合治理。食品安全已成為國家軟實力的重要組成部分。食品安全監管領域完全可以成為我國社會管理創新的重要試驗田。在食品安全領域，政府、企業、消費者、行業協會等不同的利益相關者存在著共同的利益基礎--安全。在命運共同體下，食品安全治理絕不是單個利益主體的單邊活動，而是多個利益主體的共同活動，是不同利益主體之間的互動。許多食品安全風險需要社會各方面共同認識，共同管理，共同應對。

??? 隨著改革開放的逐步深化，全社會的食品安全需求不斷提高，食品安全意識在不斷提升，食品安全視野在不斷拓展，食品安全文化在不斷豐富。在此新的發展時期，解決食品安全問題必須堅持大社會治理觀，更加自覺地把食品安全工作放在大趨勢、大格局中去思考和謀劃，堅持多策并舉、綜合施治的工作思路，從理念、法制、體制、機制、方式等方面進行創新，從責任、體系、能力、監管、考核等方面狠抓落實。

??? 食品安全屬于基本民生問題，近年來被納入民生改善領域予以強調。在2011和2012年國務院政府工作報告中，食品安全工作被列入"加強社會建設和保障改善民生"部分，要求各級政府優先重視、優先投入、優先安排、優先發展、優先保障。相對于當前我國經濟建設取得的突出成就，社會建設仍相對滯后，而食品安全在整個社會建設中還處于薄弱方面。因此，為適應經濟的協調發展和社會的全面進步，應當將食品安全工作擺在更為突出的位置，在政策支持、經費投入、隊伍建設、項目安排等方面給予更多的傾斜。只有食品安全得到切實的保障，社會主義和諧社會和小康社會才能有堅實的基礎。

??? 聚焦性關注 放大性傳播

??? 在食品領域，安全與風險對立統一，此消彼長。有效解決食品安全問題，必須積*預防食品安全風險。縱觀世界各國，這種積*預防食品安全風險，強化食品安全監管的成效大多以解決問題的方式展示出來，然而"解決"的過程和結果往往被人們所忽略，"問題"卻成為全社會關注的焦點。這種聚焦往往會產生暈輪效應，使得簡單問題復雜化、復雜問題簡單化，或者局部問題全局化、全局問題局部化，形成光怪陸離的集合與放大現象。在當前這樣一個信息化、全媒體時代，食品安全問題在許多國家都容易成為社會情緒的表達對象。食品安全監管工作往往被賦予了更大的社會責任，在一定程度上超越了其職責和能力，需要全社會給予更多的理解。

??? 在信息化、全媒體時代，食品安全問題被聚焦、集成后往往會快速性、放大性傳播。食品安全問題往往成為媒體與觀眾的"偏愛".有時"真理還在穿鞋，謊言卻已走遍天下".在時空壓縮與時空延伸現象并存的世界里，食品安全永遠是風險高發的領域。在這種環境下，食品安全問題往往更容易成為公眾所關注的焦點。食品安全問題的放大，往往是風險影響的放大、社會情緒的放大、監管責任的放大。當前，食品安全工作已成為重大的政治問題和社會問題，需要從全局性和戰略上科學把握和積*應對。

??? 全局性建構 漸進性改革

??? 食品安全工作涉及體制、法制、機制、文化等多領域，涉及種植、養殖、生產、流通、貯存、銷售、消費等多環節，涉及監督、監測、評估、標準、檢驗、信息、評價、宣傳、教育等多要素。應當按照統籌兼顧、科學安排、穩步推進的原則，對食品安全監管體系進行全局性、系統性建構。這里的建構，既包括中央和地方的關系，也包括行政和技術的關系，還包括政府與社會的關系。當前，我國食品安全監管機構、組織、要素、手段等已基本具備，如何按照科學監管的要求，以*大限度、*佳方式整合資源、優化結構、凝聚力量、提升效能，是我國食品安全監管改革所應關注的重要問題。食品安全監管改革應當有明確的預期目標和具體的線路圖，以激勵和導引社會各界向著預期的目標不斷努力。

??? 食品安全監管改革涉及多方面，核心內容是監管體制。隨著食品安全監管工作不斷走向深入，監管體制改革不可避免的成為改革的重點。進入新世紀以來，我國已進行了多次食品安全監管體制改革。在具體監管上，實現了"雙軌"變"單軌"的目標，即在一個監管環節上由衛生、質量兩要素監管變為一個監管環節由安全一要素監管；在綜合協調上，基本實現了"部分"變"全部"的目標，即把跨環節、跨部門的監管要素從部分納入綜合協調到全部統一納入綜合協調。我國食品安全監管體制改革取得了階段性成效。從國際社會改革來看，食品安全監管體制是許多國家食品安全改革的**項目。食品安全監管體制的選擇往往受到憲政體制、監管理念、產業發展、社會文化等方面的影響。近十年來，我國食品安全監管體制改革的目標始終定位在科學、統一、權威和高效上。隨著食品安全監管工作不斷走向深入，監管體制改革已成為改革的重點。食品安全監管體制的改革，應當有利于*大限度地整合監管資源，提高監管效能，有利于*大限度地提振國民對民生改善、社會進步的信心。

??? 我國的食品產業是世界食品產業的縮影，我國的食品安全管理是我國社會管理的縮影。兩個"縮影"表明，無論從產業發展的角度來看，還是從安全監管的角度來看，我國的食品安全工作都處在從傳統向現代快速轉軌的過程。在快速轉軌的過程中，我們有進步的快樂，也有成長的煩惱，但成長本身就是希望。隨著經濟的快速發展和社會的全面進步，食品安全這一世界性難題在我國必將逐步得以破解，食品安全保障水平也必將不斷提升。