??? 案由：盡快建立重大食品安全事故國(guó)家先行賠償制度

??? 理由：

??? 食品安全無(wú)小事，食品安全問(wèn)題是一個(gè)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題，它涉及到人民群眾的生命健康與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定與政府的威望。所謂重大食品安全事故國(guó)家先行賠償制度，是指在消費(fèi)者在食品購(gòu)買、使用和保存過(guò)程中遭遇問(wèn)題食品嚴(yán)重侵害而尚未查明問(wèn)題源頭、未確定問(wèn)題責(zé)任人、未作出賠付規(guī)定、未達(dá)成賠付協(xié)議時(shí)，先行使用行業(yè)賠償基金對(duì)受害者先行救助與賠付，然后向責(zé)任人追償所有墊付賠償金，并依法處罰的制度。近年來(lái)，重大食品安全事故頻繁發(fā)生，如被稱為中國(guó)乳業(yè)“9.11事件”的“三聚氰胺奶粉”事件，對(duì)受害消費(fèi)者的精神和物質(zhì)均造成了雙重打擊，但由于賠償問(wèn)題遲遲無(wú)法解決，使得受害消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)損失得不到有效賠償，被破壞的社會(huì)關(guān)系難以修復(fù)。從2008年10月13日，全國(guó)首例三鹿奶粉致死嬰兒的父母向甘肅省蘭州市中級(jí)人民法院提起訴訟，到三鹿奶粉受害患兒屢次向石家莊市新華區(qū)法院、石家莊市中院、河北省高院、*高院提起共同訴訟，再到日前117名三名受害兒童提起損害的2500萬(wàn)損害賠償之訴，可以看到在重大食品安全事故中賠償問(wèn)題能否妥善解決，已經(jīng)嚴(yán)重影響著社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況，盡快設(shè)立食品安全行業(yè)賠償基金，突顯國(guó)家責(zé)任，建立國(guó)家先行賠償制度。

??? 一、可借鑒的境外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的國(guó)家先行賠償制度

??? 食品安全問(wèn)題不僅是中國(guó)目前急需解決的問(wèn)題，也是一個(gè)亟待解決的全球性問(wèn)題。每年世界各地都要發(fā)生多起重大食品安全事件，僅以乳制品安全事件為例，近年來(lái)就發(fā)生過(guò)：1955年日本**乳制品企業(yè)森永公司有毒化合物當(dāng)作乳質(zhì)穩(wěn)定劑在奶粉中添加事件，2000年日本*大奶制品企業(yè)雪印公司特大污染事件，2002年丹麥產(chǎn)荷蘭“多美滋”奶粉受微小金屬顆粒和潤(rùn)滑油污染事件，2002年美國(guó)雅培嬰兒奶粉事件，2005年的雀巢奶粉碘含量超標(biāo)事件，2006年美國(guó)Gentilease嬰兒奶粉含金屬顆粒超標(biāo)事件，2008年中國(guó)三鹿奶粉含三聚氰胺奶粉事件等。在這一系列的重大食品安全事故中，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，挽救眾多患者的生命，確保其及時(shí)得到有效治療，國(guó)家政府均發(fā)揮了不小的作用。美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家大多在憲法或其他行政法律中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，賦予政府采取任何合理的緊急措施的權(quán)力。在英國(guó)，英國(guó)政府采取緊急措施應(yīng)對(duì)瘋牛病，不僅承擔(dān)了捕殺病牛的費(fèi)用，還對(duì)有關(guān)養(yǎng)殖戶給予經(jīng)濟(jì)幫助。在日本，在森永奶粉受害者同盟全國(guó)協(xié)商會(huì)與責(zé)任企業(yè)就賠償問(wèn)題未能達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，日本衛(wèi)生部聘請(qǐng)五人專家組就受害者的病情進(jìn)行鑒定與評(píng)估，其費(fèi)用由日本乳制品協(xié)會(huì)支付而不是責(zé)任企業(yè)支付，診查費(fèi)用分別由森永乳業(yè)負(fù)擔(dān)1000萬(wàn)日元，衛(wèi)生部負(fù)擔(dān)130萬(wàn)日元。在美國(guó)，責(zé)任企業(yè)的財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，由國(guó)家承擔(dān)。而且，受害人因重大食品安全事故造成生活及其它方面困難的，還可以向美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署申請(qǐng)救濟(jì)。由此可見(jiàn)，在保證食品安全、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面，政府是主導(dǎo)者。在緊急狀態(tài)下，為了*大限度減少損失，防止事態(tài)進(jìn)一步惡化，政府墊付或承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用已經(jīng)成為國(guó)際慣例。妥善處理食品安全事故，有效、妥善賠付受害群體，不光是事故責(zé)任人的法定責(zé)任，也是一個(gè)健康發(fā)展的國(guó)家應(yīng)擔(dān)負(fù)的國(guó)家責(zé)任。

??? 二、“三聚氰胺奶粉事件”中我國(guó)政府先行救助的積*嘗試

??? 2008年9月“三聚氰胺奶粉事件”發(fā)生后，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視，在**時(shí)間對(duì)嚴(yán)肅處理三鹿牌嬰幼兒奶粉事件做出一系列部署，立即啟動(dòng)國(guó)家重大食品安全事故I級(jí)響應(yīng)，對(duì)患病嬰幼兒實(shí)行免費(fèi)救治，所需治療費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政預(yù)撥墊支，中央財(cái)政對(duì)確有困難的予以適當(dāng)支持。同時(shí)推動(dòng)“三聚氰胺奶粉”事件中22家責(zé)任企業(yè)作出賠償方案，對(duì)近30萬(wàn)名確診患兒給予一次性現(xiàn)金賠償，并共同出資建立醫(yī)療賠償基金，承諾患兒今后一旦出現(xiàn)相關(guān)后遺癥，發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)由該基金給予報(bào)銷。這一系列措施對(duì)穩(wěn)定社會(huì)起到了*其重要的作用，是在重大食品安全事故中國(guó)家政府先行救助并先期對(duì)受害消費(fèi)者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)挠行L試。不僅是十分必要的，也是十分及時(shí)的，完全符合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案等法律法規(guī)的規(guī)定。

??? 三、設(shè)立國(guó)家先行賠償制度具備法律理論基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)

??? 1、法律理論基礎(chǔ)。

??? 根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量法第43條，“消費(fèi)者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產(chǎn)者要求賠償。屬于生產(chǎn)者責(zé)任的，銷售者賠償后，有權(quán)向生產(chǎn)者追償；屬于銷售者責(zé)任的，生產(chǎn)者賠償后，有權(quán)向銷售者追償”。由此，在食品安全事件中，生產(chǎn)商與經(jīng)銷商等責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)受害消費(fèi)者的損害賠償責(zé)任。國(guó)家先期墊付治療檢查費(fèi)用和賠償金之后，取得了代位求償權(quán)，有權(quán)向有關(guān)責(zé)任人追償。而與此同時(shí)患者仍然擁有要求責(zé)任企業(yè)承擔(dān)精神損害賠償和其它直接或間接經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)臋?quán)利。

??? 另，國(guó)家為在食品安全時(shí)間中墊付部分治療費(fèi)用甚至提供部分救助性賠償金，并不違反國(guó)家賠償法，因?yàn)榇说仁录m用突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。尤其是在食品安全事件中，責(zé)任方構(gòu)成生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪或者生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪的，對(duì)被害人進(jìn)行補(bǔ)償是國(guó)家的一種責(zé)任。即使適用國(guó)家賠償法，因其修改滯后，已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，如果仍然拘泥于其規(guī)定，就會(huì)造成更嚴(yán)重的社會(huì)后果。

??? 2、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

??? 從國(guó)家現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)能力看，財(cái)政收入連年大幅度增長(zhǎng)，國(guó)力日漸增強(qiáng)，完全有條件建立國(guó)家先行賠償制度。政府在落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀時(shí)，為完善公共財(cái)政體制，每年花在民生方面的錢增長(zhǎng)很快。國(guó)家先行賠償制度的建立和發(fā)展，需要中央和地方財(cái)政的支持，在我國(guó)現(xiàn)階段良好的經(jīng)濟(jì)條件下，在以人為本的財(cái)政理念下，建立國(guó)家先行賠償制度完全可行。在國(guó)家財(cái)政支援的情況下，設(shè)立食品安全行業(yè)賠償基金的設(shè)立和食品責(zé)任保險(xiǎn)制度，也將為國(guó)家先行賠償制度的建立和實(shí)施提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

??? 3、社會(huì)基礎(chǔ)。

??? “三聚氰胺奶粉事件”中我國(guó)政府先行墊付醫(yī)療費(fèi)用并救助的嘗試，*快速度*大程度解決受害消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)壓力，充分體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的能力和對(duì)人民的關(guān)懷，也取得了良好的社會(huì)效果和寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

??? 同時(shí)，由于在“食品安全和問(wèn)題食品”引發(fā)的糾紛中，消費(fèi)者往往處于劣勢(shì)地位，客觀上由于個(gè)人取證、投訴和交涉上存在難度，導(dǎo)致告狀無(wú)門，久拖不決，加劇了社會(huì)矛盾。由國(guó)家先行賠償，**讓受損的消費(fèi)者得到賠償和補(bǔ)償，而后由政府部門依法向責(zé)任廠商追償賠償金，并依情節(jié)輕重，將其繩之以法。這樣既可以大大減少“問(wèn)題食品”的訴訟率，也可以有效改善受害者在賠償問(wèn)題上所面臨停滯不前的被動(dòng)局面。而事實(shí)上在建立國(guó)家先行賠償制度，有效地緩解社會(huì)矛盾這一舉措，在清理高風(fēng)險(xiǎn)證券公司過(guò)程中，國(guó)家政府先行賠付權(quán)益受損的個(gè)人投資者的有益嘗試，已經(jīng)取得了良好的社會(huì)效果。

??? 提案：

??? 轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，三鹿事件可能不會(huì)是*后一起食品質(zhì)量安全重大事故，應(yīng)從制度供給上形成相對(duì)成熟的賠付方案和體系，這樣才能舉一反三，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。目前我國(guó)已經(jīng)制訂并實(shí)施了《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，并制訂了《食品衛(wèi)生法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等有關(guān)食品安全領(lǐng)域的基本法律。而馬上出臺(tái)的《食品安全法》更是將食品質(zhì)量安全追溯制度、召回制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出制度納入法律范疇。但這些應(yīng)急預(yù)案和法律法規(guī)都沒(méi)有明確國(guó)家先行賠償制度，而國(guó)家先行賠償?shù)念C布與實(shí)施是食品安全領(lǐng)域先期賠付的基礎(chǔ)與前提。因此，迫切需要建立相應(yīng)的制度或法律法，對(duì)食品安全領(lǐng)域國(guó)家先行賠償?shù)膯?dòng)、條件、對(duì)象、范圍、運(yùn)行與償還等作出規(guī)定，通過(guò)法律手段規(guī)范國(guó)家先行賠償制度的健康運(yùn)營(yíng)。事實(shí)上我國(guó)目前已經(jīng)具備了建立國(guó)家先行賠償制度的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)盡快建立。在國(guó)家先行賠償制度的建立和落實(shí)的同時(shí)，應(yīng)設(shè)立食品安全行業(yè)賠償基金、健建立健全食品責(zé)任保險(xiǎn)和健康安全保險(xiǎn)制度，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。

??? 1、建立食品安全行業(yè)專項(xiàng)賠償基金。讓行業(yè)組織承擔(dān)起重大食品安全事件的事后賠償責(zé)任，對(duì)那些在食品安全方面存在高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，由行業(yè)內(nèi)企業(yè)出資建立賠償基金，同時(shí)廣泛吸收社會(huì)捐助資本，以及相關(guān)企業(yè)的投入作為，國(guó)家實(shí)施先行賠償行為的主要資金來(lái)源。一旦出現(xiàn)肇事企業(yè)缺乏賠償能力的情況，可以啟動(dòng)該項(xiàng)基金，對(duì)食品安全事故的受害人預(yù)先予以賠付。

??? 2、完善食品責(zé)任保險(xiǎn)。雖然我國(guó)1995年頒布的《保險(xiǎn)法》就將產(chǎn)品責(zé)任納入了保險(xiǎn)范圍，但隨著科技和社會(huì)生活的不斷發(fā)展，產(chǎn)品(食品)中包含的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)也不斷增加，因此必須積*創(chuàng)造多方共需的、可操作性強(qiáng)的食品責(zé)任保險(xiǎn)制度，修訂保險(xiǎn)法律法規(guī)，合理引導(dǎo)保險(xiǎn)公司和生產(chǎn)廠家，設(shè)置食品質(zhì)量安全強(qiáng)制險(xiǎn)，食品生產(chǎn)企業(yè)建立強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)，形成一個(gè)食品質(zhì)量安全事故賠付的完善的制度體系，并將以上制度設(shè)計(jì)納入目前正在審議的《侵權(quán)責(zé)任法》等基本民事法律制度體系。

??? 3、加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，建立食品安全綜合評(píng)估機(jī)制，及時(shí)發(fā)布食品安全信息，重新制定缺陷產(chǎn)品損害賠償金額，促進(jìn)動(dòng)態(tài)食品安全問(wèn)責(zé)制的實(shí)施，促使企業(yè)不斷改進(jìn)生產(chǎn)工藝、提高產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品安全水平，以便充分保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。