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■本報記者 秦志偉

2014年4月，已實行3年的棉花收儲政策取消了；當年9月，棉花目標價格改革試點工作正式在新疆自治區(qū)拉開帷幕。如今，正好是目標價格改革試點滿一年。

當初，開展目標價格改革試點，目的是在保障農(nóng)民利益的前提下，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將價格形成交由市場決定，以促進產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。

而在一年后，具體效果如何？《中國科學報》記者在采訪中了解到，新疆棉花目標價格改革試點進展情況總體符合預期，但由于政策處在試點階段，其效果尚待進一步檢驗和發(fā)揮。

“雙降”趨勢明顯

2011年，為棉花市場“救火”制定了棉花臨時收儲政策；2012年，新棉收儲量超出政府預期，并出現(xiàn)“爆表”。與此同時，植棉戶也開始無休止地擴大種植面積。

就在當年，國內(nèi)棉價下跌20%，同期國際市場棉價下跌42%，進而導致2012年新棉收儲價與市場價差擴大，大量新棉涌進國庫。當時有媒體報道，2012年棉價下跌趨勢出人意料，也暗示棉花臨時收儲政策的設計徹底失誤。

國務院發(fā)展研究中心研究員程國強認為，在實行棉花臨時收儲的三年中，棉花市場得到了穩(wěn)定，但也持續(xù)遭遇棉花品質(zhì)下降、棉紡業(yè)虧損面不斷擴大的尷尬。

2014年6 月25 日，國務院常務會議明確提出，要在保護農(nóng)民利益前提下，推動*低收購價、臨時收儲和農(nóng)業(yè)補貼政策逐步向農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度轉(zhuǎn)變，從大豆和棉花入手，分品種推進補貼試點。

新疆試點一年后，盡管2014年新疆棉花種植面積較上年增加了2.7%，但從全國來看，較上年減少了5.1%。“特別是長江流域和黃淮流域的棉 農(nóng)，2014 年持觀望態(tài)度。”中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟所研究員秦富在接受《中國科學報》記者的采訪時說，面積和價格雙雙下降的趨勢非常明顯。

在新疆石河子大學棉花經(jīng)濟研究中心常務副主任趙新民看來，我國棉花種植產(chǎn)業(yè)已從內(nèi)地向西北部轉(zhuǎn)移，其中以新疆為代表的西部內(nèi)陸棉產(chǎn)區(qū)每年棉產(chǎn)量增長迅速，并成為我國棉花今后發(fā)展的*主要區(qū)域。

秦富團隊調(diào)研結(jié)果顯示，棉花目標價格補貼政策2014 年只在新疆實施，內(nèi)地棉區(qū)取消連續(xù)實施3 年的棉花臨時收儲政策，內(nèi)地棉區(qū)棉農(nóng)生產(chǎn)積*性下降，棉花種植面積將大幅度減少。

此外，2014年棉花上市之初，國內(nèi)外價格一路走低，已跌破棉農(nóng)成本線。新疆籽棉開秤價在每公斤5.5元左右，皮棉每噸跌破152 0173 3840 元。據(jù)國際棉花咨詢委員會（ICAC）9月預測，2014 /2015 年度全球棉花產(chǎn)量連續(xù)第五年超過消費量，全球棉花期末庫存預計達到2225萬噸。

秦富團隊認為，目標價格水平公布后，基于對國內(nèi)經(jīng)濟形勢、全球棉花供需情況的分析，加工企業(yè)預測2014 年棉花價格可能下跌至每噸15000 ～16000 元。

誰將更受益？

在目前的形勢下，棉花目標價格改革試點將使誰更受益是各方關注的焦點。

近幾年，由于棉花種植比較效益較低，內(nèi)地棉區(qū)種植面積呈逐年減少趨勢，臨時收儲政策退市后，意味著比較效益將進一步降低，棉農(nóng)紛紛表示明年不種棉花了。

據(jù)了解，內(nèi)地9個棉花大省尚未推行這一改革，目前只享受每噸皮棉2000元的定額補貼。而是否會在內(nèi)地棉區(qū)也實施棉花目標價格改革，業(yè)內(nèi)專家一致認為，可能性不是很大。

山東省無棣縣柳堡鎮(zhèn)楊家村村民楊文營從2003年開始,每年平均種植300畝棉花。“好的年份，純利潤能達到16萬多元。但是收儲政策一旦取消，我擔心價格會大幅下跌，如果那樣，我將少種些。”

目前，試點階段采取生產(chǎn)成本加基本收益的方法確定目標價格水平，原因之一是有利于發(fā)揮市場機制作用。然而，市場活動天然有風險，農(nóng)民是市場經(jīng)濟的主體，在通過市場獲得收益的同時，必然也要承擔市場波動的風險。

“目標價格只保證農(nóng)民獲得基本收益而不是全部收益，當市場價格下跌時，農(nóng)民也要承擔部分收益下降風險。”秦富解釋道。

政策影響到的并不止棉農(nóng)。“新政實施對流通企業(yè)的沖擊明顯。”趙新民向《中國科學報》記者介紹，它們將直接面對市場，自己尋找買家，經(jīng)營風險加大。

記者在采訪中了解到，部分大型收購企業(yè)不敢輕易參與2014年的收購，而愿意承接新疆棉花的移庫代儲任務。2014 年新疆棉花上市之初，普遍出現(xiàn)了加工企業(yè)收購量銳減、給棉農(nóng)兌付部分款項的現(xiàn)象。內(nèi)地棉區(qū)的加工企業(yè)則面臨處理加工設備和如何轉(zhuǎn)產(chǎn)的困境。

與此同時，紡織企業(yè)普遍歡迎目標價格補貼政策。臨儲政策實施時，現(xiàn)貨資源基本都掌握在政府手中，很難買到便宜的原料，進口又有配額限制，企業(yè)艱難經(jīng)營，開工率不足50%。

“實施目標價格補貼政策后，棉花市場價格將大幅度下跌，可以降低收購成本，因為可以從更廣闊的市場獲取更便宜的原料。”一位企業(yè)負責人告訴《中國科學報》記者。

補貼跟不上 貸款拿不到

據(jù)悉，2014年新疆自治區(qū)試點存在按面積、按產(chǎn)量和60%面積+40%產(chǎn)量相結(jié)合的三種形式。其中，面積部分每畝補貼標準為267.63元，籽棉交易部 分每公斤補貼標準為陸地棉0.688元、特種棉0.893元；完全按照產(chǎn)量補貼的新和縣平均每公斤補貼1.533元；完全按照面積補貼的柯坪縣平均每畝補 貼478.06元。

秦富團隊在調(diào)研中了解到，現(xiàn)階段按產(chǎn)量補貼，有利于調(diào)動棉農(nóng)生產(chǎn)積*性，降低政策執(zhí)行成本，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。“但需關注在次宜棉區(qū)、風險棉區(qū)、果棉套種棉區(qū)、人均面積較少的棉區(qū)，籽棉產(chǎn)量低，按面積補貼也有現(xiàn)實必要性。”

而在面積認定方面，由于歷史原因，國家統(tǒng)計局的面積數(shù)據(jù)小于新疆自治區(qū)核查的面積數(shù)據(jù)，導致補貼攤薄，增加了地區(qū)不穩(wěn)定因素和基層部門的解釋難度。

此外，秦富團隊發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)80%～95% 的棉農(nóng)、豆農(nóng)主要依靠貸款從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，貸款周期基本都是當年的1 月到12 月份，以往的還款信用成為能否順利獲得下一年貸款的決定性因素，農(nóng)民也對12 月底前還貸款特別重視。

新疆沙雅縣是全國棉花種植大縣，對棉花產(chǎn)業(yè)頗有研究的阿克蘇地區(qū)沙雅縣新墾農(nóng)場新墾農(nóng)機農(nóng)民專業(yè)合作社社長田坦克家2014年種了600畝棉花，“補貼是肯定有的，遲早也能拿到手，但是早發(fā)晚發(fā)結(jié)果就大不一樣了”。

這是因為，種棉花投入大，大多數(shù)種植戶得靠貸款，在試點之前，不管賣多少錢，都是現(xiàn)賣現(xiàn)拿錢，就能及時還上貸款，再拿到新的貸款，這樣可以買相對低價的化 肥等農(nóng)機產(chǎn)品，等到開春，下一年的種植不受影響。“2014年我們只能拿到6.2元每公斤，還不夠基本運行成本，貸款肯定是還不上。”田坦克說。

“看得見的手”須兜底

針對在棉花上市高峰期，很容易出現(xiàn)經(jīng)紀人、收購商壓級壓價甚至無人收購的“賣難”現(xiàn)象，特別是存放期較短的棉花，農(nóng)民將承擔較大損失。秦富團隊建議，制定托底應急預案，中儲棉、中儲糧在棉花、大豆上市之初和集中上市時入市，以市場價格進行收購。

而對于準備轉(zhuǎn)型的部分棉農(nóng)，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英表示，要綜合各部門的力量，為他們做好配套服務，比如加強水利設施建設、機耕道建設等，為棉農(nóng)改種其他作物提供必要的基礎設施條件。

“也要為棉農(nóng)提供市場指導和技術培訓，防止棉農(nóng)‘一窩蜂’改種某種作物，導致供過于求，*后物賤傷農(nóng)。”黨國英補充道。

2015年一號文件提出要總結(jié)新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標價格改革試點經(jīng)驗，完善補貼方式，降低操作成本，確保補貼資金及時兌現(xiàn)到農(nóng)戶。

而我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體眾多，任何一項新政策都需要一個適應過程，“政策不易變動過頻，需要有連續(xù)性和穩(wěn)定性。”秦富說，未來應以完善補貼發(fā)放、降低改革操作成本、提高補貼效率為重點，繼續(xù)推進目標價格改革。

在深入調(diào)查中，秦富團隊了解到，美國反周期支付或許對我國目標價格改革具有借鑒意義。反周期支付是美國2002年農(nóng)業(yè)法提出的一種較新的補貼措施，是一種 *低價格保障制度，與當年的市場價格相掛鉤。農(nóng)民所獲得的反周期補貼總額等于單位產(chǎn)品反周期支付率與支付面積和單產(chǎn)的乘積。

不難看出，反周期支付與農(nóng)產(chǎn)品的種植面積和產(chǎn)量掛鉤。在美國，大量補貼主要流向少數(shù)大規(guī)模農(nóng)場。秦富團隊認為，我國在試點時，也應適當向種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體傾斜。

同時，反周期支付的分批支付的特點尤為突出。補貼資金在試點地區(qū)分批支付，在收獲前按一定比例支付一部分，其余的收獲后支付，這樣可以緩解那些種植結(jié)構(gòu)單一的農(nóng)戶的資金壓力。但秦富也表示，這樣做會增加實際操作難度。