一、棉花目標價格補貼試點政策成效顯著

1．棉花市場價格形成機制已經顯現。棉花目標價格補貼試點改革其目的就是，在保障農民利益的前提下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將棉花價格形成機制與政府補貼脫鉤，棉價由市場供需雙方博弈決定。國家棉花價格B指數由2013年度152 0173 3840元/噸回歸到2014年度15206元/噸的市場水平，市場價格形成機制已經顯現。中國棉花網近期調查顯示，33%的企業認為“目標價格政策確實讓市場在棉花資源配置中起到了決定性作用”。

2．棉花補貼發放形成新機制，棉農利益得到合理保障。財政部門按照《新疆棉花目標價格改革試點補貼資金使用管理暫行辦法》，補貼分為兩次補貼，補貼形式為農民廣為熟知，明確不予補貼范圍，有效遏制為騙取補貼擅自開墾情況。國家變“暗補”為與市場關聯度更高的“明補”，讓生產者明明白白得到政府補貼，這有利于減少中間環節，提高補貼效率，引導農民提高應對市場變化的競爭能力。中國棉花網近期調查顯示，45%的企業認為“目標價格政策讓新疆棉農利益得到了*大限度的保障”

3．棉花生產布局結構調整效果顯現。市場機制淘汰沒有競爭力的棉花種植區，不適宜種植棉花的產區退出舞臺，進而優化棉花生產布局結構。2015年度全國植棉意向面積下降14.5%。國家棉花市場監測系統11月下旬全國范圍棉花種植意向調查顯示，2015年度全國植棉意向面積5408.9萬畝，同比減少915.1萬畝，降幅14.5%。其中黃河流域植棉意向面積為1143.3萬畝，同比下降28.5%。長江中下游棉區植棉意向面積1024.1萬畝，同比下降19.1%。西北內陸地區植棉意向面積同比下降6.0%，其中新疆下降5.5%。

4．棉花品質回升效果明顯。在市場化原則下，農民和棉花加工企業更重視產品質量，在質量管控和經營上下功夫。在新的市場需求的引導下，差異化的產品需求使得只有品質高的棉花才能更好地得到市場的認可，才能獲得超額利潤。

5．棉花產業鏈整體健康有序發展。在生產領域，試點政策有利于提高棉花生產組織化、規模化程度，激勵農業技術進步，控制生產成本。在市場領域，試點政策有利于棉價與國內外市場的緊密聯動，內外棉價差也向合理水平回歸，按1%關稅和6.1137匯率計算，外棉低于國內市價2219元/噸，按滑準稅計算，高于國內市價25元/噸（截至12月17日），下游紡織企業棉花原材料成本下降30%左右，市場競爭力得到有效改善。

二、棉花目標價格改革試點中存在的主要問題

1．缺乏配套政策，目標價格政策成了農民保收增收焦點。目 標價格補貼不是棉農增收的途徑，只是順應棉花市場化背景下對棉農基本收入保護。各方給予了該政策過大期望，造成所有矛盾都成了政策問題，政策執行壓力很 大。金融服務協調方面，貸款期限設計要充分考慮棉農售棉和拿到補貼時間的實際情況，進行調整。應增加農業保險等政策，解決因災害欠收問題。地方應拿出部分 配套資金用于培育專業合作社，通過提高植棉技術和集約化生產能力，增加農民收入。

2．需要進一步厘清目標價格改革政策與棉花產業長遠發展關系。隨 著中國步入由棉花大國發展成為棉花強國的關鍵期，新征程對棉花產業發展提出新要求。中國棉花產業需要構建立足國情、面向全球的中長期棉花產業政策體系。適 應中國棉花產業長遠發展，構建全球棉花產業資源配置體系，提升棉花整體產業鏈各環節協同運行效率，應準確定位內地和新疆棉花價格補貼政策目標，構建立足當 前、面向未來、覆蓋全球的中國棉花產業政策體系，實現棉花產業可持續發展。政策體系需要具備支持產業鏈上下游各環節整體發展的包容性、協調性、系統性和全 局觀。

三、2015年棉花目標價格政策完善思路

1．完善目標價格制定方式，制定更合理的目標價格。價格要有利于引導產業進步，并能主動應對國際貿易爭端。對比目前市場價格，每噸19800元的目標價格偏高。國家應充分考慮平均植棉成本、棉農收入保護目標、國內外市場價格、棉花生產規劃及引導提高植棉競爭力等多方面因素，制定合理價格。

2．簡化實施細則執行程序，提前加強宣傳。在 **年摸清情況基礎上，應將中央公布的目標價格轉化為棉農的具體補貼收入，在棉農種植前及早公布，宣傳工作要更加扎實深入細致。今年摸清面積底數后，建議 明年新疆不再擴大總面積，以維護新疆的生態環境均衡。政府重點轉為核實當年面積，在此基礎上，根據今年的補貼情況、明年的市場預判，及公布的目標價格，新 疆政府提前制定出明年的面積補貼額和產量補貼額，在3月底前公布，提前做好宣傳工作。

3．改進補貼實施方式，提升補貼實施效率。建議補貼資金不再分預撥和清算，仍按試點方案提出的年底前一次性撥付進行，并根據國家撥付的補貼資金總額測算補貼標準，一次性將補貼發放到棉農手里，既能提高補貼資金發放效率和準確性，減輕基層工作人員負擔，同時也減少與基層棉農產生矛盾的機會。此外國家應充分利用信息化手段，依托生產加工企業的信息化管理系統，利用大數據技術將生產、監測等環節的數據都作為補貼測算的參考依據，降低補貼實施成本，提高補貼實施效率。

4．完善配套政策體系，增強補貼政策合力。國家應增加生產能力建設補貼、農業保險等“綠箱”補貼政策，加大執法力度，提高違法成本，多措并舉，確保政策目標實現。應增加良種研發和機采技術等專項支持，增加應對災害的一系列補償措施，結合期貨市場的價格發現功能，推動棉花向大宗農產品商業化、產業化方向發展。政府應通過保險、援助、貸款等多種形式降低棉農的種植風險，同時提高違法成本，嚴厲懲罰騙保騙貸等行為。

5．進一步理順目標價格政策中中央和地方關系。中央負責政策方向、原則和目標等頂層設計，并督導糾偏；地方負責具體實施，實現具體目標。中央和地方合力推進規模化、產業化、集約化發展模式，全面提升中國棉花產業市場競爭力，確保國家棉花產業安全。

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