????2014年9月17日，經國務院批準，新疆維吾爾自治區人民政府和新疆生產建設兵團分別公布《新疆棉花目標價格改革試點工作實施方 案》和《兵團棉花目標價格改革試點工作實施方案》，就新疆棉花目標價格改革試點的主要內容、原則和目標，棉花目標價格補貼的發放方法，棉花目標價格補貼加 工企業加工資格認定，相關配套措施，組織領導、監督檢查及應急措施等做了全面闡述。其中，實施方案明確提出建立新疆棉花專業倉儲制度，引起業內高度關注。 根據自治區人民政府發布的《新疆棉花專業倉儲管理辦法》，新疆棉花目標價格改革試點工作領導小組委托全國棉花交易市場具體負責有關監管棉的統一規范監管工 作。為此，本網就涉棉企業關心的相關問題，對全國棉花交易市場（以下簡稱“交易市場”）有關負責人進行了專訪。
?? ：您好，請您簡要介紹一下什么是新疆棉花專業倉儲制度，這是否是中國的首創？
????有關負責人：所謂新疆棉花專業倉儲制度，是指除特別規定的情形外，新疆維吾爾自治區（含兵團）內經過資格認定的棉花加工企 業須將加工好的成包皮棉按規定時間全部存入指定的新疆棉花專業監管倉庫，由專業纖維檢驗機構組織在庫重量檢驗、品質樣品取樣以及后續實驗室儀器化公證檢驗 （以下簡稱“在庫公證檢驗”）。
????棉花專業倉儲制度在中國還屬于較為新鮮的事物，但事實上在國外早已有成熟的經驗。早在上個世紀三十年代，美國政府為了有效實施棉花補貼政 策，就在全國范圍建立了棉花專業倉儲制度，并一直沿用至今。美國農業法案規定，棉農只有將加工好的皮棉存入美國農業部指定的專業監管倉庫并接收HVI儀器 化檢驗，才能獲得銷售補貼（又叫CCC無追索權貸款補貼）。換句話說，美國棉農獲得政府CCC無追索權貸款補貼的前提條件是棉農必須將加工好的皮棉存入經 過美國農業部資格認定的棉花專業監管倉庫并接受HVI儀器化檢。通過采取這一政策措施，美國政府引導全國總量99％以上的棉花存入農業部指定的專業監管倉 庫。
????我國棉花專業倉儲制度需要根據自己的國情予以建立和完善，不會簡單照搬國外的經驗。
??? ：新疆自治區開展棉花目標價格改革試點過程中為什么要建立棉花專業倉儲制度？
????有關負責人：在新疆棉花目標價格改革試點過程中，決定建立棉花專業倉儲制度，主要基于以下幾點考慮：
????一是可以精確統計新疆棉花產量，為中央財政對新疆棉農按照籽棉交售量進行精準補貼提供可靠依據
????除特殊情形外，通過規定加工企業必須將加工好的皮棉存入指定的專業監管倉庫并接收規范監管，同時輔以在庫公證檢驗，即可以精確統計出新疆生產出來的全部成包皮棉的數量和質量信息，進而精確統計出新疆當年度實際的棉花產量。
????由于每一包棉花均有加工企業名稱、批次、包號、加工日期等身份信息，因此，通過對進入專業監管倉庫棉花的規范監管和精確統計，就可以獲得 經過資格認定的每一家棉花加工企業所加工的每一包棉花的所有信息以及該加工企業本年度的皮棉產量。與此同時，政策規定棉花加工企業必須向交售籽棉的棉農或 棉花經紀人如實出具由有關部門統一定制的籽棉交售發票（包括交售籽棉的棉農姓名、身份證號碼、交售日期、交售數量、衣分率、回潮率、含雜率等信息），通過 匯總棉花加工企業當年度的籽棉交售發票，即可以掌握該加工企業本年度收購的總的籽棉數量。
????由于籽棉交售發票是棉農領取政府補貼的依據，如何保證籽棉交售票據的真實性、避免籽棉交售發票弄虛作假就成為政策能否順利實施的關鍵。大 家知道，如果棉農交售的籽棉重量確定，結合籽棉的衣分率、回潮率、含雜率指標檢驗數據，就可以比較精確地推算出該棉農交售的籽棉可以實際加工的皮棉數量。 這樣，加工企業的皮棉數量已經掌握，其報送的實際收購的總的籽棉數量是否合理也就有了判斷的依據。由于有關數據能夠相互驗證，可以有效避免弄虛作假行為的 發生，比如：如果僅僅棉農在籽棉銷售發票上作假，則棉花加工企業提供的數據不支持；如果僅僅棉花加工企業作假，則棉農提供的數據不支持；如果棉農和棉花加 工企業串通作假，則棉花加工企業實際加工出來的皮棉數量不支持。在對有關數據進行相互驗證時，對于棉農和棉花加工企業串通作假所導致的數據存疑，有關部門 可以有針對性地進行重點核查。對于確實存在串通弄虛作假行為的棉花加工企業，以及未按規定將加工好的皮棉存放到指定監管倉庫并接受規范監管的棉花加工企 業，可以取消其棉花收購加工資格。取消資格意味著加工企業只能破產倒閉，其違規成本十分巨大。通過采取這一措施，倒逼棉花加工企業必須如實報送有關數據。 由于棉農提供的籽棉銷售發票與棉花加工企業提供的相關數據可以相互驗證，從而有效保證了*終獲得的棉農交售籽棉數量數據是準確的，為*終實現對棉農按照籽 棉交售量進行精準補貼提供了可靠依據，從而將中央1號文件所要求的“提高補貼精準性、指向性”真正貫徹落實到實處。此外，產量數據準確了，也有利于國家對 棉花供求進行合理引導和宏觀調控，有利于行業的健康發展和企業的理性經營。
????二是有效防止區內出現“轉圈棉”，避免出現棉農與少數棉花加工企業通過串通弄虛作假的手段以騙取補貼
????在缺乏有效監管的情況下，加工企業加工好的皮棉如果可以隨意流通，缺乏必要的相互驗證手段，很可能出現大量皮棉回流棉花加工企業，加工企 業通過改換嘜頭等方式重新入庫，如果這一行為得不到有效遏制，則很可能出現棉農與少數棉花加工企業串通制作虛假籽棉交售發票以騙取補貼情況的發生，屆時政 策的實施效果將大打折扣。
????通過規定有關皮棉必須存放在專業監管倉庫并接收規范監管，以及規定出庫棉花的流向并建立跟蹤核實機制，即可避免已入庫并納入規范監管的棉花再次流入棉花加工企業的可能性，從而有效防止疆內出現“轉圈棉”以騙取補貼現象的發生。
????三是有力維護新疆棉花質量的公信度
????長期以來，新疆棉花因其一致性好、異性纖維少、品質相對較高等特點受到國內棉紡織業的普遍歡迎。但是近年來棉花行業對新疆棉花以及內地棉 花的信心均出現大幅度下降。由于無法防范棉花加工企業檢驗小樣與棉包大樣不一致的問題，以及缺少必要的、可靠的監督機制，紡織企業對棉花質量重量的投訴較 多，充分說明目前的棉花加工企業取樣送檢的政策設計存在很大的制度性缺陷，有關儀器化公證檢驗結果的權威性和公信度受到業內強烈質疑，長此以往，有關部門 對棉花質量的監督難以真正落到實處。
????通過采取專業倉儲并輔以在庫公證檢驗模式，可以有效保障公檢的小樣與棉包大樣的一致性，從而有效排除外在人為因素對檢驗的干擾，結合倉庫 對在庫重量檢驗的監督和連帶經濟責任機制的建立，能夠逐步恢復棉花公證檢驗的公信度和權威性，恢復新疆棉花在棉花行業的質量信譽，提高新疆棉花的市場競爭 力。這相當于建立了新疆棉花的“綠卡”制度。
????除了以上幾點外，建立棉花專業倉儲制度還有以下幾點好處：
????一是有利于棉花質量檢驗體制改革的深化和完善
????2003年9月，國務院批準《棉花質量檢驗體制改革方案》，改革的主要內容包括在棉花加工環節實行公證檢驗、采用快速檢驗儀進行儀器化科 學檢驗、制訂儀器化檢驗棉花質量標準、采用國際通用棉包包型、規范棉包重量、實行信息化逐包編碼、發展棉花專業倉儲、改革公證檢驗管理體制等八個方面。從 推行質檢體制改革十年來的情況看，包括采用快速檢驗儀進行儀器化科學檢驗、采用國際通用棉包包型、實行信息化逐包編碼等在內的棉花質檢體制改革取得了顯著 成績，但在發展棉花專業倉儲，解決儀器化公證檢驗結果的科學性、公信度和權威性等方面，仍然需要加大改革推動和政策支持力度。此次新疆在實施棉花目標價格 補貼政策時建立棉花專業倉儲制度，也是我國棉花質量檢驗體制改革的進一步深化和完善。
????二是有利于降低棉花流通成本，提高流通效率
????我國現行棉花檢驗主體分別為棉花加工企業、紡織企業和纖維檢驗機構，此外，棉花經營企業也配備了專人在棉花采購環節進行現場檢驗，這樣的 檢驗體制主體眾多，任何一個環節或企業的檢驗都難以為其它企業或環節所接受和認可，加上棉花所有權人普遍對他人的倉庫缺乏信任，從而形成棉花每變更一次貨 物所有權人就可能需要移庫一次、開包檢驗一次的現象，造成重復勞動和社會資源的巨大浪費，客觀上增加了棉花流通成本，降低了流通效率，棉包破損率也大幅度 增加。據測算，我國棉花從加工企業到棉紡織企業平均需要移庫4－5次，每噸棉花增加的直接物流費用（包括裝卸、重復開包檢驗、不必要的迂回運輸、破損棉包 的復包等）超過400元。全國生產的棉花按600萬噸跨區域流通計算，每年直接物流成本增加24億元以上。
????通過推行棉花專業倉儲，并由纖維檢驗機構進行重量和質量的公證檢驗，配合復檢和質量追索機制的建立，將在很大程度上提高棉花經營企業、紡 織用棉企業對公證檢驗的信心，監管單位對存放在專業監管倉庫的棉花安全保管統一負責，承檢機構對檢驗棉花的質量和重量負責，企業如對購買的棉花質量和重量 有異議可申請復檢，從而有效維護買方權益，這樣在棉花購銷過程中就無須多次移庫，并有效避免多次開包、重復檢驗現象。這樣做，實現了“一次檢驗、全程有 效”，減少了重復出入庫費用，大大降低了棉花物流成本，提高了流通效率。
????三是有利于降低銀行棉花信貸資金風險，從而達到鼓勵銀行積*支持棉花加工企業積*入市收購的目的
????我國棉花市場化改革后，棉花信貸已經完全市場化、商業化，但由于棉花收購加工、經營企業普遍規模小、資產狀況差，而棉花經營所需資金量較大、經營風險高，客觀上對銀行棉花信貸資金安全提出挑戰，這也是這些年商業銀行進入棉花信貸領域比較緩慢的主要原因。
????實行棉花專業倉儲后，所有棉花均在專業監管倉庫存放并納入規范監管，銀行可以要求棉花貸款企業將貸款形成的庫存棉花質押給銀行，同時銀行 委托第三方機構對庫存棉花進行規范監管，出現價格劇烈波動時也能夠及時進行風險處置，這樣做，能夠有效降低銀行棉花信貸資金風險，從而有利于倒逼棉花貸款 企業更加注重風險防控，有利于減少企業賭市場行為的發生，有利于我國棉花行業誠信體系的建立。隨著銀行棉花信貸資金風險的降低，有利于增強銀行支持有信譽 的棉花加工企業開展籽棉收購的積*性和動力。
????四是有利于規范的棉花流通秩序的建立
????通過推行棉花專業倉儲，結合在庫公證檢驗，可以確保流通中棉花的質量、重量的可信度。在進入流通的棉花質量標準統一的市場環境下，棉花收 購加工企業必須更加重視收購、加工棉花的質量，那些規模小、管理粗放、收購加工質量差的企業將逐步被市場淘汰，企業之間將更多依賴于價格的競爭、信譽的競 爭、服務的競爭，有效遏制少數企業通過混等混級等手段獲取不當利益的企圖，從而有利于規范的棉花流通秩序的建立，同時也為發展棉花現代物流和推行棉花網上 交易創造了基礎條件。
??? ：黨的十八屆三中全會提出發揮市場在配置資源中的決定性作用，新一屆中央政府也把簡政放權作為激活市場活力的重大舉措，建立棉花專業倉儲制度是否與上述要求相一致？如何理解“放”與“管”的關系?
????有關負責人：黨的十八屆三中全會強調要充分發揮市場對資源配置的決定性作用，但后面還有一句是“更好地發揮政府的作用”。 如何理解市場與政府的作用，按照李克強總理的講話，應是“放”“管”結合，“放”是簡政放權，即政府對事前的準入門檻盡可能放低，放棄不必要的審批，但不 是“放任”或“甩手”不管；“管”是對“事中”“事后”進行監管，對于違法違規的行為要進行處置。
???? “專業倉儲”制度就是強調事中事后的規范監管，其目的不是為了限制棉花流通，而是限制棉花不能流通到不該去的地方，同時準確檢驗每一包皮棉的實際質量重量 情況并對外公布，這樣做，有利于創造一個公平規范、競爭有序的市場環境，有利于規范的棉花流通秩序的建立。正如市場經濟高度發達的美國需要建立棉花專業倉 儲制度一樣，我國建立棉花專業倉儲制度與市場化改革的方向也是完全一致的。

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