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案件的查辦對棉紡行業的影響日益突出，部分企業因此停產，甚至進入破產程序。例如，山東煙臺某企業2014年涉案被查，企業負責人被逮捕關押，2015年7月公司宣告破產；河南上蔡某企業2015年涉案被查，企業負責人被逮捕關押，企業隨即停產，數百名工人失業。

筆者建議，海關執法機構、人民檢察院、人民法院應當充分考慮此類案件發生的政策背景、棉紡加工工藝特殊性、棉紡產業的社會貢獻，以及當前國內經濟面臨的嚴峻挑戰，努力實現執法、司法的政治效果、法律效果和社會效果相統一。

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伴隨案件查辦工作的持續深入，相關法律爭議日益突出。銷售保稅棉花是否應當一律認定為走私？利用外購成品核銷棉花加工貿易手冊是否應當認定走私？對走私棉花一律按照58.2%的綜合稅率計算偷逃稅額是否合理？擅自銷售保稅棉花后，棉紗“保稅區一日游”過程中繳納的進口稅是否應當扣除？對涉案棉紡企業及企業管理人員，是否應當從寬處罰？以及如何從寬處罰？在案件查辦工作中，各地司法機關對上述問題的理解與把握存在較大差異。有的地方一定程度上存在機械執法、片面執法、打擊擴大化、措施過于嚴厲等問題。

筆者認為，海關、人民檢察院、人民法院依法嚴厲打擊走私，以此規范棉花加工貿易經營秩序，對此本無異議，但國內棉紡行業出現大面積的加工貿易違法、走私現象，除了企業自身的問題，背后蘊含著更為深層、復雜的經濟、社會問題，執法、司法工作中應充分考慮。

近年來，我國的棉紡織企業面臨著****的困境，國內外棉價差使得國內棉紡織企業對于低價的外棉需求量大增。2012年下半年，國家發改委為滿足國內紡紗廠對棉花的需求，大量增發棉花加工貿易進口配額。由于企業經營虧損加劇，資金鏈條緊張，棉紡行業本就普遍存在工藝性串料等情況，加上多數棉紡企業不熟悉海關政策，部分企業因此走上違法違規的道路。

在棉花加工貿易中，企業一般按照所取得的配額數量，按照****進口原料的標準申請加工貿易手冊。但由于紡紗工藝要求需把不同批次的棉纖維進行搭配使用，以保證產品質量的穩定和生產的連續性。中國棉紡織行業協會以及部分海關專家都曾指出，“料件串換”是加工貿易企業經常不得已而為之的行為，對于“串換”后剩余的保稅棉花，有的企業繼續用于生產棉紗，之后隨棉紗在國內銷售，有的則直接在國內銷售。

這種現象在棉紡行業已經存在20多年，棉紡企業普遍存在只要能夠如數地出口棉紗、核銷加工貿易手冊就不會偷逃稅款，即使違法也只是違反海關監管規定的錯誤認識，而在以往執法過程中，海關也對此給予了較高的寬容度。這種普遍性的錯誤認識，是走私棉花案件發生的重要原因。

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針對當前加工貿易渠道走私棉花案件執法、司法工作中的有關法律問題，筆者認為，應準確把握“擅自銷售保稅貨物走私”與“擅自調換、轉讓保稅貨物違規”行為的界限。棉紡企業使用國產料件替換保稅棉花，并將結余的保稅棉花在國內銷售，根據相關法律規定和海關執法實踐，既有可能涉嫌《刑法》**百五十四條規定的“擅自銷售保稅貨物牟利”，構成走私犯罪；也有可能涉嫌《海關法》第八十六條規定的“擅自調換、轉讓”保稅貨物，屬于違反海關監管規定行為。執法、司法中應當根據具體案情區分處理，不能一概而論，不能機械地認為“只要銷售了保稅棉花就是走私犯罪”。

區分“擅自銷售保稅貨物走私”和“擅自調換、轉讓保稅貨物違規”關鍵在于企業實施相關銷售行為的目的是否為了“牟利”。《*高人民法院、*高人民檢察院、海關總署關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的意見》(法【2002】139號)第十三條指出，“刑法**百五十四條第（一）、（二）項規定的‘銷售牟利’，是指行為人主觀上為了牟取非法利益而擅自銷售海關監管的保稅貨物、特定減免稅貨物。”根據這一文件精神，對于擅自銷售保稅貨物行為，但不以“牟取非法利益”為目的的，不能認定為走私。

而從棉紡企業加工貿易違法案件具體情況來看，部分案件中，棉紡企業擅自銷售保稅棉花，并非出于“牟取非法利益”的目的。其中，有的企業是因配棉需要，將保稅棉花與其他棉花串換使用，并將保稅棉花在國內銷售；有的企業是因為進口棉花存在質量問題或者因為生產急需，使用其他棉花頂替保稅棉花進行加工，并將保稅棉花在國內銷售；有的企業備案進口棉花、出口棉布，因為車間停產、織布能力不足，為了完成訂單，使用外購的棉布頂替出口，核銷加工貿易手冊。

另一方面，多數情況下，棉紡企業串換所用的棉花與保稅棉花數量一致、質量相近、價格基本相當，有的案件中企業用于串換的國產棉花甚至高出加工貿易進口棉花銷售價格。除了正常的加工費用外，棉紡企業通過上述調換、銷售保稅貨物的行為無法獲取任何非法利益，也不會導致國家稅款流失。

人民法院、人民檢察院、海關緝私機構在辦理加工貿易渠道走私棉花案件過程中，對于銷售保稅棉花的行為，應當區分具體情況處理。串換所用的棉花和保稅棉花基本符合“同品種、同規格、同數量、不牟利”要求的，不宜認定為擅自銷售保稅貨物走私犯罪。

走私普通貨物、物品罪侵犯的客體主要是國家對外貿易制度中的稅收征管制度，衡量其危害的主要指標是國家稅款受到的損失，也即走私行為的偷逃稅額。這一稅款損失數額應當是國家在通關環節客觀的實際稅收損失。而當前，海關在對加工貿易渠道走私棉花案件計核偷逃稅額時，直接以被擅自銷售的保稅棉花的完稅價格乘以配額外進口棉花的稅率（關稅40%、增值稅13%，綜合稅率58.2%）計算。由此得出的偷逃稅額，令眾多涉案企業*為不解，因為這一數額遠遠超出企業通過加工貿易方式進口棉花實際節省的稅款數額。

在正常的棉花加工貿易過程中，棉紡企業普遍采取棉紗“保稅區一日游”的方式核銷加工貿易手冊。即：企業將加工貿易進口的棉花加工成棉紗后出口至保稅區，之后再以一般貿易方式將棉紗報關進口，期間按照棉紗的進口稅率繳納了相應關稅、增值稅。同時，企業向海關申請棉花下腳料內銷，補繳相應的關稅、增值稅。通過這一過程，企業以棉紗的進口稅率，實現將棉花進口至國內并銷售的目的。其實際繳納的稅款約為進口棉花價值的25%～30%，約為無配額進口棉花稅款的一半。

在加工貿易渠道走私棉花案件中，涉案企業將進口的棉花在國內銷售后，也采取棉紗“保稅區一日游”的方式核銷加工貿易手冊。其中，有的企業使用其他棉花頂替加工的棉紗開展“保稅區一日游”，有的則使用少量棉紗通過保稅區循環多次出口、進口。但無論采取何種方式，涉案企業均繳納了手冊備案棉紗進口對應的關稅、增值稅，以及棉花下腳料內銷對應的關稅、增值稅。

執法、司法實踐中，對于上述棉紗“保稅區一日游”、棉花下腳料內銷過程中繳納的稅款是否應當從偷逃稅額中予以扣除，各地司法機關做法不一，存在法律適用不統一、認定標準不明確的問題。例如，江蘇蘇州、山東威海等地的檢察機關在有關案件中已經將企業繳納的有關稅款予以扣除，但多數地方檢察院、法院仍在觀望政策風向。筆者建議人民法院、人民檢察院和海關緝私機構研究出臺相關意見，明確此類案件偷逃稅額計算標準。

筆者認為，涉案企業所實施的擅自銷售保稅棉花行為與棉紗“保稅區一日游”、下腳料內銷補稅行為構成一個系統、完整的行為過程，對此過程中的國家稅款損失，應當綜合加以考慮，不應片面計算。棉紗“保稅區一日游”、下腳料內銷補稅都是整個犯罪行為中不可分割的組成部分，不能將其割裂、孤立起來看。根據《中華人民共和國海關計核涉嫌走私的貨物、物品偷逃稅款暫行辦法》第二十九條規定：“在計核涉嫌走私的貨物偷逃稅款時，應扣除海關按照走私犯罪嫌疑人的申報計算的應繳稅款。”根據這一規定，涉案企業在棉紗“保稅區一日游”、棉花下腳料內銷時繳納的稅款均應從偷逃稅額中予以扣除。

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我國的棉花政策，包括棉花進口配額、棉花收儲政策等，大多以保護國內棉花種植業為主要出發點，而忽略了棉紡產業的需求和利益。人民法院、人民檢察院、海關緝私機構在打擊棉花走私、保護棉花種植的同時，也應充分考慮大量棉紡織企業的生存和發展，盡量避免對國內棉紡產業長遠發展造成嚴重不利影響。從長遠來看，如果棉紡行業出現衰落，必然也會影響到棉花種植產業的發展。

當前，全球經濟依舊處于深度調整之中，國內外競爭激烈，企業經營普遍比較困難，棉紡織行業面臨的形勢尤為嚴峻。國內棉花價格仍顯著高于國際市場，國產棉品質下降，高等級棉缺口擴大，企業綜合成本提升，壓力仍然突出。尤其是海關打擊棉花走私行動中的涉案企業，如果主管人員被逮捕、判刑，加上繳納巨額罰金，其生存必然面臨*大困難。

一些棉紡企業出現擅自銷售保稅棉花行為，固有自身法律意識不強、追逐非法利益的原因，也有企業經營*度困難，棉花收儲政策不合理，配額發放機制不合理，行業內普遍性認識錯誤等客觀原因。總體來看，與以往多數走私犯罪案件相比較，加工貿易渠道走私棉花案件中，涉案的生產型企業違法的主觀惡意性相對較小。

對于涉嫌加工貿易走私的棉紡企業，如果給予高額經濟處罰，將其高管予以羈押，企業就會面臨銀行撤回貸款、資金鏈條斷裂、企業無人管理的不利局面，甚至走向破產、倒閉，數以萬計的棉紡職工面臨失業，甚至可能引發局部性金融風險。由此給國家、社會造成的損失，可能遠甚于企業違法行為對國家、社會造成的損失。

綜合考慮棉花加工貿易違法案件中涉案企業的主觀惡性等實際情況，并為避免出現企業大批破產、倒閉的不利局面，建議人民法院、人民檢察院和海關緝私機構在執法、司法中貫徹寬嚴相濟的司法政策，對有關生產型企業予以法律允許范圍內的從寬處理。對涉案企業的主要管理人員盡量避免適用羈押措施，以保持企業的正常生產經營；對涉案企業的經濟處罰盡可能予以從輕處罰，允許其緩繳或部分免繳罰金、追繳違法所得，避免涉案企業出現資金鏈斷裂情形；適當放寬相對不起訴、免予刑事處罰的掌握尺度，對主觀惡性不大、違法情節較輕的企業，本著懲罰與教育相結合的原則，依法予以不起訴或免予刑事處罰。

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[作者系德衡律師集團北京德和衡（青島）律師事務所合伙人、海關法律事務中心主任。]