課題組組長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)程國(guó)強(qiáng)在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)坦言：“試點(diǎn)之前有很多疑慮，棉花在臨儲(chǔ)政策時(shí)期國(guó)內(nèi)外差價(jià)很大， 突然改為市場(chǎng)定價(jià)農(nóng)民愿不愿意干?損失部分的利益補(bǔ)償能否到位?很多情況都很復(fù)雜，但3年試點(diǎn)下來，基本上消除了疑慮，改革試點(diǎn)非常成功?！?/p>

　　從看“儲(chǔ)”到看“需”

　　2014年，對(duì)于新疆棉農(nóng)來說，只管種棉、坐等收儲(chǔ)的“好”日子結(jié)束了。棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)啟動(dòng)，選擇了國(guó)內(nèi)*大產(chǎn)棉區(qū)——新疆，目標(biāo)是重新發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的作用。

　　回想改革之初，河南同舟棉業(yè)總裁黃紅雨向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者感嘆，真是不習(xí)慣。“臨儲(chǔ)政策的3年是國(guó)家大包，我們收的棉花不愁賣不出去，國(guó)家統(tǒng)收，利潤(rùn)穩(wěn)定?！?/p>

　 　據(jù)悉，自2011年開始實(shí)施的棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，*初是為了讓農(nóng)民對(duì)種棉有一個(gè)穩(wěn)定預(yù)期，即棉花價(jià)格只漲不跌，種棉穩(wěn)賺不賠，從而保障棉花生產(chǎn)。該政策 下，只要棉花市場(chǎng)價(jià)格連續(xù)5個(gè)工作日低于臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)，國(guó)家就會(huì)按臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)入市收購(gòu)。這種方式調(diào)動(dòng)了棉農(nóng)種棉的積*性，棉花年年大豐收，但由于政府定價(jià)并 未考慮優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，棉農(nóng)只管增產(chǎn)，棉花品質(zhì)和品種都與棉紡織業(yè)的需求有差距?！皬墓┙o側(cè)改革的角度說，盡管棉花產(chǎn)量大幅增長(zhǎng)，但是有效供給不足。”程國(guó)強(qiáng) 說。

　　同時(shí)，年年攀升的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)，也引起了市場(chǎng)扭曲、價(jià)格倒掛。到2013年時(shí)，棉花臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格高達(dá)20400元/噸，但同期國(guó)際棉 花價(jià)格大幅下滑至12605元/噸。國(guó)內(nèi)外巨大的價(jià)差導(dǎo)致下游用棉企業(yè)更愿意使用進(jìn)口棉花，國(guó)產(chǎn)棉花反而被擠出了市場(chǎng)。2012年、2013年，中儲(chǔ)棉收 儲(chǔ)的國(guó)產(chǎn)棉花量均超過了當(dāng)年棉花總產(chǎn)量的90%——國(guó)產(chǎn)棉花幾乎全部涌向國(guó)家收儲(chǔ)。

　　在這條棉花產(chǎn)業(yè)鏈上，上游的棉農(nóng)不看市場(chǎng)信號(hào)，盲目追量，因?yàn)椴慌聸]人收;下游的企業(yè)看市場(chǎng)信號(hào)，所以出于成本和質(zhì)量考慮選擇了進(jìn)口棉;中間的國(guó)儲(chǔ)棉在日漸擴(kuò)大的國(guó)內(nèi)外價(jià)差下異常尷尬，庫(kù)存持續(xù)高漲，財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。

　　就連棉業(yè)公司自身也意識(shí)到了臨儲(chǔ)政策的局限。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看這是救了全世界的棉花，包袱自己扛，遲早會(huì)吃苦頭。”黃紅雨說，“皮之不存，毛將焉附，不與市場(chǎng)接軌，保護(hù)了落后，*終受傷害的是中國(guó)龐大的紡織產(chǎn)業(yè)?！?/p>

　 　開展棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，則是讓棉花回歸市場(chǎng)價(jià)格。國(guó)家不再直接入市收棉，而是制定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，如果棉花市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，則直接補(bǔ)貼棉花實(shí)際 種植者?！斑@與臨儲(chǔ)政策乃至以往國(guó)內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)政策*大的不同，就在于建立了科學(xué)有效的市場(chǎng)化機(jī)制，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中不再占主導(dǎo)地位，而是通過完善制度 和有效監(jiān)管來營(yíng)造良好的改革環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)活力?！比珖?guó)棉花交易市場(chǎng)總經(jīng)理丁好武說。

　　如今，3年試點(diǎn)結(jié)束，數(shù)據(jù)顯示，國(guó)內(nèi)棉花價(jià)格已由改革前的每噸152 0173 3840元下降到2016年6月的12596元低點(diǎn)，國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)差也由改革前的每噸5300元大幅縮小到*低300元左右，并呈現(xiàn)同步波動(dòng)。

　　伴隨著國(guó)產(chǎn)棉花價(jià)格的下降及內(nèi)外價(jià)差的縮小，國(guó)內(nèi)棉紡加工企業(yè)使用國(guó)產(chǎn)棉花的比例也持續(xù)回升，棉花進(jìn)口由2012年高峰時(shí)的514萬噸大幅減少到2015年的147萬噸，基本打破了前幾年“國(guó)產(chǎn)棉花入庫(kù)、國(guó)外棉花入市”的怪圈。

　 　與此同時(shí)，由于有目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，棉農(nóng)的基本收益并沒有隨棉花市場(chǎng)價(jià)的下跌而下降。2014年試點(diǎn)**年，棉花每畝凈利潤(rùn)仍有475元。更重要的是，棉農(nóng) 由看“儲(chǔ)”變?yōu)榭础靶琛?，市?chǎng)價(jià)格提示了質(zhì)量的重要性，棉農(nóng)和軋花廠也不再盲目追求高產(chǎn)，開始更注重質(zhì)量管控，以呼應(yīng)市場(chǎng)需求。

　　機(jī)制創(chuàng)新撬動(dòng)大變化

　 　從臨時(shí)收儲(chǔ)制度到目標(biāo)價(jià)格改革，其實(shí)質(zhì)是從政府定價(jià)政策轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”。也就是說，過去是由政府直接定價(jià)、入市收購(gòu)，而現(xiàn)在價(jià)格則 由市場(chǎng)說了算，市場(chǎng)之外，補(bǔ)貼直接到人。從“政府說了算”到“市場(chǎng)說了算”，這一本質(zhì)上的革新，需要轉(zhuǎn)軌適配，也帶來了改革的重重難題。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者了解到，受改革前棉花供求寬松、庫(kù)存高企等因素影響，目標(biāo)價(jià)格改革一上線，回歸市場(chǎng)的新疆棉花價(jià)格即應(yīng)聲下落——這也帶來了試點(diǎn)進(jìn)程中的**個(gè)難題：棉花價(jià)格下降了，農(nóng)民補(bǔ)貼卻不能提前到位。

　 　“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼是根據(jù)收購(gòu)高峰期形成的平均市場(chǎng)價(jià)格與目標(biāo)價(jià)格的差額來計(jì)算補(bǔ)貼，是精準(zhǔn)的事后補(bǔ)貼，拿到錢可能要來年1月份了。但一些棉農(nóng)是貸款種棉 花，棉花價(jià)格下跌后他們惜售不愿意賣，就無法及時(shí)回款，也就還不上年底的貸款?！比虆⑴c改革的國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司農(nóng)價(jià)處王勝民說。

　　為了解決這個(gè)時(shí)間差問題，保障新疆棉農(nóng)的基本收益，改革*終創(chuàng)新了補(bǔ)貼制度，通過提前預(yù)測(cè)價(jià)差和產(chǎn)量，預(yù)撥一定比例的補(bǔ)貼資金，緩解了棉農(nóng)的還貸難問題。

　　讓農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)——但是以人性化的方式，這樣的例子不勝枚舉。如流轉(zhuǎn)地補(bǔ)貼歸屬、非農(nóng)用地植棉是否補(bǔ)貼、如何防止轉(zhuǎn)圈棉套取補(bǔ)貼、如何防止賣棉難等一系列問題，都需要靈活創(chuàng)新，甚至進(jìn)行制度首創(chuàng)。

　 　目標(biāo)價(jià)格改革信息平臺(tái)就是配合此次改革試點(diǎn)的一項(xiàng)首創(chuàng)。據(jù)丁好武透露，針對(duì)**年的試點(diǎn)情況，全國(guó)棉花交易市場(chǎng)受新疆當(dāng)?shù)卣?，?015年啟動(dòng)了 棉花目標(biāo)價(jià)格改革信息平臺(tái)，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，采集農(nóng)戶基本信息、種植面積、交售數(shù)量、收購(gòu)價(jià)格和質(zhì)量、加工、庫(kù)存、公檢、 物流配送等基礎(chǔ)信息，從而為實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼和探索調(diào)控新思路、新舉措提供了依據(jù)。

　　創(chuàng)新還在催生新的創(chuàng)新?！皩I(yè)倉(cāng)儲(chǔ)+在庫(kù)公檢”這項(xiàng)創(chuàng)新制度要求加工企業(yè)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將加工好的皮棉全部存入專業(yè)監(jiān)管倉(cāng)庫(kù)并接受在庫(kù)取樣、公定重量檢驗(yàn)以及后續(xù)實(shí)驗(yàn)室儀器化公證檢驗(yàn)。

　 　“該制度有效保障了公檢小樣與棉包大樣的一致性，從而倒逼棉花加工企業(yè)不得不重視加工棉花質(zhì)量。新疆棉花在整體質(zhì)量提升的同時(shí)，在庫(kù)公檢的美譽(yù)度和公信 力也得到了提高。”丁好武告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，紡織企業(yè)普遍反映，公檢結(jié)果和廠檢的相符率高，企業(yè)通過查看公檢指標(biāo)選貨的交易模式越來越被廣泛接受。另 一方面，基于在庫(kù)公檢數(shù)據(jù)的公正性和公信力，新的交易模式和手段，如基差交易、點(diǎn)價(jià)交易等也在逐步發(fā)展形成。

　　機(jī)制創(chuàng)新撬動(dòng)大變化，但這 些都離不開新疆當(dāng)?shù)卣膱?zhí)行力。王勝民感慨，目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)這3年，一個(gè)很大的感觸是，有關(guān)部門和地方政府一定要有擔(dān)當(dāng)，敢突破、善創(chuàng)新。程國(guó)強(qiáng)也對(duì)中國(guó) 經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，新疆棉花價(jià)格改革之所以成功，得益于地方政府的高度重視和有力執(zhí)行，“三分設(shè)計(jì)，七分落實(shí)，新疆抓了七分落實(shí)，所以成功了。”

　　農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革蹄疾步穩(wěn)

　 　3年試點(diǎn)結(jié)束后，目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)迎來了新征程。今年3月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于深化棉花目標(biāo)價(jià)格改革的通知》，在總結(jié)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革3年 試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了3個(gè)調(diào)整方向，包括完善目標(biāo)價(jià)格形成機(jī)制、合理確定定價(jià)周期和調(diào)整優(yōu)化補(bǔ)貼方法。以新的3年為期，讓市場(chǎng)決定價(jià)格形成的機(jī)制 更深入，讓價(jià)格倒逼品質(zhì)升級(jí)的路徑更顯著。

　　實(shí)際上，十八大以來，正是以2014年對(duì)棉花、大豆實(shí)行的目標(biāo)價(jià)格改革為起點(diǎn)，中國(guó)啟動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制改革。所謂價(jià)格形成機(jī)制改革，其*主要特點(diǎn)就是回歸市場(chǎng)定價(jià)，發(fā)揮市場(chǎng)在價(jià)格形成中的決定性作用。

　 　長(zhǎng)期以來，由于涉及國(guó)家糧食安全以及一些重要農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)供給，國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品政策都給予了特殊關(guān)注，采取積*穩(wěn)妥、有序?qū)徤鞯脑瓌t推進(jìn)改革，這也導(dǎo)致對(duì) 農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格改革遲遲難以動(dòng)刀。“從產(chǎn)品的角度看，工業(yè)品的價(jià)格都已經(jīng)放開了，農(nóng)產(chǎn)品是價(jià)格改革*后一個(gè)要推進(jìn)的品種?！背虈?guó)強(qiáng)說。

　　如何在守住“口糧**安全”的底線基礎(chǔ)上，*大限度地發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制的作用?十八大以后，這道難題的頂層設(shè)計(jì)有了答案——采取“突出重點(diǎn)、有保有放”的原則，對(duì)不同品種的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行差別化支持政策。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者觀察到，對(duì)于稻谷、小麥這兩類重要的口糧品種，政府沒有改變穩(wěn)妥的*低收購(gòu)價(jià)政策，而是在此框架下順應(yīng)糧食供求形勢(shì)變化，逐步增強(qiáng)政策的靈活性和彈性。

　　2015年，稻谷、小麥*低收購(gòu)價(jià)在連續(xù)7年提高之后首次保持穩(wěn)定。2016年，早秈稻*低收購(gòu)價(jià)首次下調(diào);2017年，稻谷*低收購(gòu)價(jià)全面小幅下調(diào)。這被認(rèn)為是釋放了明確的市場(chǎng)化導(dǎo)向信號(hào)，即價(jià)格水平不再剛性上調(diào)。

　　對(duì)于棉花、大豆、玉米等重要農(nóng)產(chǎn)品，價(jià)補(bǔ)分離改革則被推上前臺(tái)。其中，新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革作為價(jià)補(bǔ)分離的一種形式，目前試點(diǎn)成功，成效超出預(yù)期;東北的大豆目標(biāo)價(jià)格改革則于今年改為“市場(chǎng)化收購(gòu)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的形式，與當(dāng)?shù)氐挠衩撞扇∫恢碌膬r(jià)補(bǔ)分離形式。

　　十八大以來，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革蹄疾步穩(wěn)，不斷取得突破性進(jìn)展。中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者從國(guó)家發(fā)展改革委了解到，接下來，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)改將按照中央明確的目標(biāo)和方向進(jìn)一步完善政策，不斷深化。