編者按

2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改農村土地承包法的決定，標志著我國農村基本經營制度改革進入新的歷史階段。新的農村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。這次修改農村土地承包法，主要就是為了將農村土地實行‘三權分置’的制度法制化，以更有效地保障農村集體經濟組織和承包農戶的合法權益，同時也更有利于現代農業發展。為了使讀者更好地了解本次修改農村土地承包法的背景、意義和核心內容，理解此次修法對推進農村土地“三權分置”改革的重要作用，本版特邀請經濟學、法學領域的專家學者撰文進行解讀。

農村土地承包法修改后的地權結構與權利關系

作者：劉守英（中國人民大學經濟學院教授）

農地“三權分置”改革，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新，是在堅持農村土地農民集體所有制、堅持家庭經營基礎性地位和堅持穩定土地承包關系的基礎上，對農村基本經營制度——集體所有制之下的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的進一步完善，以“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”為基本方向，在保障農戶土地承包經營權的同時推動經營權有序流轉，旨在實現土地資源配置的優化，促進實現多種形式適度規模經營和新型農業經營體系的構建，促進實現農業現代化。修改后的農村土地承包法落實了“三權分置”的政策要求，農村土地法權結構正式由“兩權分離”走向“三權分置”。

新中國成立以來，經過土地改革→互助組→初級社→**社→人民公社的制度變遷，集體所有制被確立為社會主義公有制在中國鄉村的實現形式。改革開放以來，又在集體所有制下逐漸確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。集體土地所有權、土地承包經營權“兩權分離”作為集體土地所有制實現方式的探索成果，由2002年頒布的農村土地承包法加以明確。在“兩權分離”模式下，農村土地歸農民集體所有，集體經濟組織成員以戶為單位取得土地承包經營權，享有占有、使用、收益和受限制的處分權能。基于當時的社會歷史背景和立法基礎，農村土地承包法以保護土地公有制為宗旨，為家庭聯產承包責任制提供法制基礎和法權保障。土地承包經營權的構造以保障承包者權利穩定為主要目標，流轉受到較多限制。例如，承包方轉讓土地承包經營權，須“有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源”；以家庭承包方式取得的土地承包經營權不得進行擔保融資；土地承包經營權的入股限于合作生產，等等。

自20世紀80年代中期起，土地流轉與規模經營便自發發生并持續至今，各類專業大戶、合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量涌現，土地流轉面積不斷擴大，規模化、集約化經營水平不斷提升，呈現“家庭承包、多元經營”的格局。隨著“農二代”成為人口遷移主力軍，他們與鄉村的經濟社會行為關系發生變化，農民對土地承包經營權的依賴程度逐漸降低，土地的生活保障功能減弱，農民對土地利用的精心程度降低，部分地區甚至大量出現棄耕拋荒的現象，實踐當中亟待健全土地流轉機制，實現資源的有效利用。本次修法，就是對農村土地經營方式變革與流轉現實的回應。修改后的農村土地承包法構造了“三權分置”的地權結構，在集體土地所有權、土地承包經營權的“兩權”安排基礎上，從土地承包經營權中派生出土地經營權，形成土地集體所有權、成員承包權、耕作者經營權的權利框架。農村集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。土地經營權從承包經營權派生出來后，在法律上賦予經營者平等的、受法律保護的耕作權利。

集體土地所有權是農民集體對于集體土地的所有權，是農村土地集體所有制的實現形式。其權利內容包括：對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；依法發包集體土地；因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為；依法對土地經營權的流轉進行監督；集體土地被征收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償，等等。要強調的是，修改后的農村土地承包法未對土地所有權的規定進行調整和變動，僅在第69條通過轉致條款規定了集體經濟組織成員資格確認的原則和程序由法律法規規定，意在穩定集體土地所有權，目的并不是通過強化所有權來壯大集體經濟。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》要求農地“三權分置”須始終堅持農村土地集體所有權的根本地位，是為了避免虛置和動搖集體所有權。“三權分置”的權利塑造重在放活經營權，賦予經營主體更有保障的土地經營權，這是“完善農村基本經營制度的關鍵”。

土地承包經營權為農戶享有，修改后的農村土地承包法進一步為土地承包經營權強權賦能。一是明確耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依照規定相應延長，從而使得土地承包經營權更加穩定。二是完善土地承包經營權權能。經發包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織的其他農戶，刪去了承包方須“有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源”的條件限制。承包方可以將土地承包經營權向金融機構融資擔保，入股權能也得到擴充，不再限于合作生產。承包方還可以在土地承包經營權基礎上派生土地經營權，交由他人經營土地。三是進一步保障進城農戶和婦女的土地承包經營權。明確了承包期內農民進城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經營權作為進城落戶的條件，農民不因進城落戶納入城鎮住房和社會保障體系而喪失土地承包經營權。

土地經營權是指土地經營權人依法對農村土地享有從事種植業、林業、畜牧業等農業生產并取得收益的權利。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利，可以通過多種方式處分土地經營權，例如土地經營權的融資擔保、入股和再流轉等。修改后的農村土地承包法以放活土地經營權為價值導向，賦予了土地經營權靈活的流轉方式。其一，經營權主體沒有身份限制，各類專業大戶、合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體均可以取得土地經營權。其二，經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權。其三，土地經營權具有出租、入股、融資擔保等權能。

“三權”分別具有各自的制度功能，形成了一個完整的權利體系。集體土地所有權在所有權層面實現了土地公有制的目標，確保農村土地集體所有不動搖。土地承包經營權是“兩權分離”和“三權分置”并存時的一類用益物權，兼具財產屬性和身份屬性，對集體經濟組織成員而言是*主要的集體成員權利。在“三權分置”中，土地承包經營權具有核心地位和樞紐功能，前后聯結土地所有權和土地經營權。土地經營權直接反映出促進土地資源市場化配置、發展適度規模經營、推進農業供給側結構性改革的政策目標，旨在賦權承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，以發展多種形式的適度規模經營。

集體土地所有權為“三權”中的母權利，派生出土地承包經營權。土地承包經營權是集體土地所有權的具體實現形式，由本集體經濟組織成員承包取得。承包方轉讓、互換土地承包經營權，不產生“三權分置”的效果。承包方通過出租（轉包）、入股或其他方式向他人流轉土地經營權，則會產生“三權分置”的效果，此時土地承包經營權派生出土地經營權。派生土地經營權是對土地承包經營權的財產功能的激活與分割，農戶的土地承包經營權本身不因此發生改變，承包農戶與發包方的承包關系不變。受讓人改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，或對經營權進行融資擔保、再流轉的，須經承包方同意。土地經營權派生自土地承包經營權，與集體土地所有權沒有直接的關系。但是，按照修改后的農村土地承包法，受讓人行使土地經營權從事生產經營活動時，需要接受發包方在用途、土地利用方式等各方面的監督。

土地經營權的設權與賦權

作者：高圣平（教育部長江學者特聘教授，中國民法學研究會常務理事）

在“始終堅持農村土地集體所有權的根本地位”“嚴格保護農戶承包權”的前提之下，“加快放活土地經營權”“賦予經營主體更有保障的土地經營權”，是完善農村基本經營制度的關鍵。修改后的農村土地承包法，設專節對土地經營權的內容、登記及其流轉方式、原則、價款、合同等具體程序和要求，作了明確規定。

為反映“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，原農村土地承包法在維持集體土地公有制的基礎上，為承包農戶在集體土地所有權上設定土地承包經營權，并明確土地承包經營權為物權，可以排除發包方的干涉。同時，承包地確實負載著不可或缺的生活保障、就業保障等社會保障功能，法律上并沒有像一般用益物權那樣對土地承包經營權進行賦權。雖然原農村土地承包法亦允許土地承包經營權的流轉，但流轉方式、條件、程序等均較受限制，所反映的仍然只是小規模的流轉關系。就轉讓、互換等物權性流轉而言，基于對農民*終失去土地權利的擔心，法律上作了嚴格的限制；就出租、轉包等債權性流轉而言，由于經營主體所取得的權利僅僅只是債權，其對承包地的利用往往受到承包農戶（流轉方）的干涉，甚至毀約收回土地，這就導致經營主體對承包地的利用沒有穩定的預期，經營主體也很難以其取得的土地權利擔保融資。總之，對經營主體依流轉所取得的權利定性不清、內容模糊、效力較弱，直接影響到了適度規模經營的發展。這一“兩權分離”的法權結構安排與小農經濟相適應，切斷了土地與資本等生產要素的聯系，制約著農業產業化和規模化經營的發展。

隨著工業化和城鎮化的推進和農業分工分業的發展，農業勞動力和農業人口的流動日益普遍，各類合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量涌現，承包地流轉面積不斷擴大，呈現“家庭承包，多元經營”的格局。農業生產力發展的變化對完善農村生產關系提出新的要求。在此背景之下，中央提出了農村土地“三權分置”。依循“三權分置”的政策和理論，修改后的農村土地承包法將農業經營主體經營承包地的權利明確表達為“土地經營權”。土地經營權成為農地產權結構中的一種新型權利安排，它不再像原有法律中的土地承包經營權一樣具有身份屬性，而是一種非人格化的市場主體所擁有的權利，有助于解決承包地拋荒問題、促進適度規模經營、實現抵押融資。修改后的農村土地承包法第37條規定：“土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。”這里，土地經營權的權利主體是“土地經營權人”，屬于一般民事主體，法律上不從資格或身份的角度對土地經營權的取得作出限制；權利的客體是“農村土地”，包括承包農戶承包經營的農村土地和集體經濟組織未實行家庭承包的“四荒地”等兩類；權利內容表述為“自主開展農業生產經營并取得收益”，強調了土地經營權人利用農村土地的方式和用途。

僅在法律上將農業經營主體的權利定名為土地經營權，尚不足以實現“三權分置”的政策目標，其關鍵更在于構建一種具有相當的穩定性、效力更強、相對獨立的土地經營權，以使新型農業經營主體取得穩定的經營預期。修改后的農村土地承包法，在強化土地經營權流轉合同的書面形式，強調承包方非有法定事由不得單方解除流轉合同之外，主要通過賦予土地經營權以登記能力來達到穩定經營預期的政策目標。修改后的農村土地承包法第41條規定：“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”從目前的經濟現實來看，將土地經營權定性為物權化的債權實為妥適選擇。一則可以避免定性為物權所帶來的對當事人之間法律關系的強行控制，賦予當事人一定的選擇自由；二則可以防止單純定性為債權所帶來的經營預期不穩定、土地經營權難以擔保融資等問題。當事人可以基于自主意愿創新承包地的流轉方式，并可參酌具體情事選擇是否辦理登記，借由登記使得土地經營權這一債權具有了相對的獨立性和穩定性，獲得類似于物權的保護，土地經營權人便可借以擔保融資。

土地經營權在性質上雖然屬于債權，但經由不動產登記簿的記載，便可明晰新型農業經營主體對于農村土地的利用關系，使得土地經營權確定化。第三人通過不動產登記簿，即可查知特定農村土地之上的權利負擔，從而做出理性的商業判斷。由此可見，經登記的土地經營權不僅在當事人之間發生法律效力，而且還被賦予一定的支配和排他效力，可以對抗第三人。同時，在土地經營權已行登記的前提之下，金融機構接受市場主體提供的土地經營權進行擔保融資之時，便可在土地經營權上登記抵押權負擔，其抵押權設定即滿足了法定的公示要件，土地經營權擔保融資才能據以展開。否則，土地經營權未登記，土地經營權抵押權也就無從登記，金融機構就土地經營權的抵押權也就無從取得對抗善意第三人的效力。

修改后的農村土地承包法在總結試點經驗的基礎上，將土地經營權的內容界定為，在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益；經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償；經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權；受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。

土地經營權的擔保融資是新一輪土地制度改革的重要內容，修改后的農村土地承包法雖然反映了這一改革成果，但沒有就土地經營權進入融資擔保領域時的體系定位作出明確選擇，而是使用了“融資擔保”的概念，給下一步的實踐發展留下了空間。土地經營權作為擔保財產進入融資擔保領域之時，并不因其在性質上屬于債權就當然地歸入質押的范疇。權利擔保物權在體系定位上有抵押權和質權兩種，兩者之間的區分以擔保物權設定后擔保人是否喪失擔保物的利用權為實質標準。用益型權利設定擔保之后，擔保人仍然行使該權利，該擔保物權即為抵押權；在非用益型權利設定擔保之后，擔保人已不得行使該權利，該擔保物權應屬質權。土地經營權是就他人土地的利用權，屬于用益型權利，其上設定擔保物權之后，土地經營權人仍然行使土地經營權。如此，土地經營權之上設定的擔保物權應屬抵押權。《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》以及中國人民銀行等聯合發布的配套試點文件，也都是將土地經營權上設定的擔保物權定性為抵押權。至于農業經營主體以經營收益或股權等進行融資擔保，則分屬權利質權中的不同范疇，例如應收賬款質權或股權質權，不由土地經營權擔保融資所涵蓋和體現。

修改后的農村土地承包法規定了土地經營權人的一系列義務，如不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。同時規定“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度”，明確建立工商企業等社會資本取得土地經營權的行政許可制度。工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權應按面積實行分級備案，嚴格準入門檻，加強事中事后監管，防止浪費農地資源、損害農民土地權益，防止承包農戶因受讓方違約或經營不善遭受損失。定期對租賃土地的企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正違法違規行為，對符合要求的可給予政策扶持。這些措施的目的在于確保工商企業等社會資本介入農業時得到有效控制和監管。

土地承包經營權的穩定與保障

作者：吳昭軍 黃忠（分別系中國人民大學法學院博士后研究人員、西南政法大學市場交易法律制度研究基地教授）

農村土地“三權分置”的政策目標，是穩定土地承包關系、完善土地承包經營權的權能。修改后的農村土地承包法對此作了積*的回應，為鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革、深入實施鄉村振興戰略奠定了基礎。

農村土地制度運行的進程表明，以“兩權分離”為理論基礎的原農村土地承包法已滯后于農村生產力發展水平，不能適應當前農業生產關系的變化。主要體現在：一是承包農戶轉讓土地承包經營權的條件嚴格，限制了承包農戶有償退出土地承包關系的渠道；二是禁止土地承包經營權抵押融資，遏制了承包農戶主要財產的金融價值的發揮；三是要求遷入設區的市并轉為非農業戶口的承包農戶交回承包地，對進城農民土地承包權益的保障不足；四是農村婦女土地承包權益保障不足。此外，對二輪承包到期后的承包地是否調整問題，立法上也應作出明確安排。

穩定土地承包關系，是農業生產自身規律和農村社會發展的客觀要求，一直是我國農村土地政策的基本目標。修改后的農村土地承包法，除了在第1條立法宗旨中明確規定“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”之外，主要通過延長承包期、強化承包地調整條件來達到這一政策目標。其中規定，耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依照規定相應延長。這一重大修改，彰顯了中央堅定保護農民土地權益的決心，既穩定了農民預期，又為屆時進一步完善土地政策留下了空間。就二輪承包到期之后的承包地調整問題，修改后的農村土地承包法按照保持土地承包關系穩定并長久不變的精神，將承包地的個別調整局限于“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”。

完善土地承包經營權的權能，一直是賦予農民更多財產權利、深化農村土地承包經營制度改革、構建新型農業經營體系的關鍵一環。修改后的農村土地承包法總結“三權分置”試點改革的經驗，完善了土地承包經營權的權能。一是明確了承包農戶可以其依法取得的土地承包經營權擔保融資，這有利于搞活土地生產要素，緩解農村融資難問題。但土地承包經營權的抵押權實現之時，受讓人并不取得土地承包經營權，而僅能取得土地經營權，承包農戶仍然保有其土地承包經營權，滿足了“不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭”的政策要求。二是豐富了土地承包經營權的流轉方式，賦予了承包農戶更多的處分自由。比如，放寬了土地承包經營權轉讓的條件，不再要求承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源；明確承包方可以入股方式流轉土地經營權，不再局限于入股從事農業合作生產。

進一步保障進城農戶的土地承包經營權，是本次法律修正的主要內容。鑒于城鄉人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現階段農民進城務工、落戶的情況也十分復雜，修改后的農村土地承包法作了三個方面的修改：一是補充、明確了承包期內農民進城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經營權作為前提條件；二是統一了農戶進城之后的土地承包經營權保障規則，不再區分遷入“小城鎮”和“設區的市”，農民不因進城落戶納入城鎮住房和社會保障體系而喪失土地承包經營權，不得強制收回進城農戶的承包地。進城農戶可以自主選擇如何處分土地承包經營權，既可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織其他農戶，也可以自愿有償地將承包地交回發包方，還可以流轉土地經營權。

為了更好地保護農村婦女的土地承包權益，修改后的農村土地承包法在原法基礎上新增加了三項規定，以防止婦女的土地承包經營權受到剝奪、侵害。一是規定承包農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益；二是土地承包經營權證和林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入；三是明確規定發包方剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權，應承擔法律責任。這些規定進一步表明，承包農戶內家庭成員共同共有土地承包經營權，不因成員的性別而存在權利分配上的差異。

值得注意的是，“三權分置”并不否定承包農戶的土地承包經營權。從土地承包經營權派生出土地經營權，反映的是承包農戶基于自主意愿以出租（轉包）、入股或其他方式處分其土地承包經營權的結果，承包農戶不因派生出土地經營權而喪失其土地承包經營權。從修改后的農村土地承包法的法典結構來看，法律上并沒有改變派生出了土地經營權之后土地承包經營權的法定名稱，“土地承包經營權”一語是傳統物權理論與中國土地制度相結合的產物，已廣為干部群眾所接受，如改用其他名稱容易引起農民的誤解和政策混亂，妨害現有土地承包經營權制度的穩定性。

同時，修改后的農村土地承包法第21條規定，二輪承包到期后再延長30年，表明土地承包經營權是有期限的。用益物權一般具有期限性，土地承包經營權為我國實定法上的一類用益物權，設定期限符合法理。