為貫徹落實(shí)土壤污染防治法關(guān)于“土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的……建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認(rèn)定。認(rèn)定辦法由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定”的規(guī)定，我部組織起草了《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）。有關(guān)情況說明如下。

　　一、背景

　　土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及當(dāng)事人的切實(shí)利益，涉及歷史責(zé)任人認(rèn)定等法律問題，是需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索的一個難點(diǎn)。

　　土壤污染防治法通過制度設(shè)計(jì)盡可能減少需要認(rèn)定的情形，如鼓勵和支持有關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。只有土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的，才進(jìn)行認(rèn)定。

　　在制定土壤污染防治法過程中，全國人大提出，注意把握積*穩(wěn)妥，扎實(shí)推進(jìn)的原則。從我國土壤污染防治工作起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不多的實(shí)際出發(fā)，對有經(jīng)驗(yàn)、看得準(zhǔn)的，盡量細(xì)化；還需要繼續(xù)探索積累經(jīng)驗(yàn)的，在法律上為實(shí)踐留下一定空間。這也是《辦法》起草和制度設(shè)計(jì)需要遵循的重要原則。

　　二、編制過程

　　2018年12月，我部組織環(huán)境規(guī)劃院啟動《辦法》編制工作。2019年1月，我部函請自然資源部確定《辦法》編制的聯(lián)系人并推薦專家參與編制工作。2月，形成《辦法》初稿。3—4月，分別召開了部分省（區(qū)、市）生態(tài)環(huán)境部門座談會，法學(xué)專家座談會，石油化工、有色金屬、鋼鐵等有關(guān)行業(yè)協(xié)會及部分企業(yè)座談會，自然資源部相關(guān)司局座談會，廣泛聽取意見。5月，征求了自然資源部相關(guān)司局及部內(nèi)相關(guān)司局和直屬單位意見。此后，經(jīng)反復(fù)研究修改，于8月30日報(bào)部長專題會審議通過《辦法》征求意見稿草案，并進(jìn)一步修改完善形成征求意見稿。

　　三、主要內(nèi)容

　　《辦法》包括總則、申請與調(diào)查、審查與認(rèn)定、其他事項(xiàng)、附則等5章33條。

　　**章總則，包括目的依據(jù)、適用范圍、責(zé)任人定義、認(rèn)定管轄、土地交易環(huán)節(jié)減少認(rèn)定糾紛的機(jī)制、鼓勵事項(xiàng)等。

　　第二章申請與調(diào)查，明確了啟動情形、申請、受理、調(diào)查的組織、調(diào)查職責(zé)、技術(shù)鑒定、因果關(guān)系判定、無法確定責(zé)任人的情形、調(diào)查期限、調(diào)查報(bào)告內(nèi)容等。

　　第三章審查與認(rèn)定，明確了審查的組織和審查內(nèi)容、審查后的處理、調(diào)查報(bào)告的批復(fù)等。

　　第四章其他事項(xiàng)，明確了陳述申辯、責(zé)任承擔(dān)、歸檔保存、終止情形、紀(jì)律要求等。

　　第五章附則，包括不明確或有爭議的情形、認(rèn)定費(fèi)用、生效時(shí)間等。

　　四、重點(diǎn)問題的說明

　　（一）關(guān)于適用范圍

　　《辦法》第二條規(guī)定本辦法適用于生態(tài)環(huán)境主管部門和自然資源主管部門在依法行使行政監(jiān)管職責(zé)中，建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的土壤污染責(zé)任人認(rèn)定活動。這也是當(dāng)前土壤污染責(zé)任人認(rèn)定工作的重點(diǎn)。民事糾紛的責(zé)任人認(rèn)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事法律予以確定，不適用本《辦法》。

　　（二）關(guān)于土壤污染責(zé)任人的定義

　　1.關(guān)于土壤污染防治法生效前責(zé)任人認(rèn)定

　　1979年9月13日全國人民代表大會常務(wù)委員會令第二號公布試行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》明確規(guī)定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對環(huán)境的污染和破壞……已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應(yīng)當(dāng)按照誰污染誰治理的原則，制定規(guī)劃，積*治理”。

　　因此，《辦法》第三條規(guī)定，土壤污染責(zé)任人是指1979年9月13日《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》生效后，造成土壤污染，需要依法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)責(zé)任的單位和個人。

　　國際上，在土壤污染責(zé)任人認(rèn)定上溯及以往也是不少發(fā)達(dá)國家的做法，如美國對《超級基金法》生效前造成土壤污染的企業(yè)也要求承擔(dān)責(zé)任。

　　2.關(guān)于歷史遺留土壤污染是否區(qū)分合法和非法排污

　　土壤污染防治法生效后，無論是非法排污（如非法傾倒、填埋危險(xiǎn)廢物），還是正常生產(chǎn)經(jīng)營過程造成的土壤污染（如無意的跑冒滴漏），均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染防治責(zé)任。

　　對于歷史遺留土壤污染，經(jīng)綜合考慮，《辦法》第三條對土壤污染責(zé)任人認(rèn)定未區(qū)分是否合法排污。主要考慮是：關(guān)于歷史上是否合法排污的調(diào)查取證困難，實(shí)踐中難以操作，可能導(dǎo)致很多歷史遺留土壤污染無責(zé)任人承擔(dān)，難以令社會公眾信服。同時(shí)，即使是正常生產(chǎn)經(jīng)營活動造成污染的單位和個人，盡管沒有明顯的違法責(zé)任，但是其污染的同時(shí)獲得了經(jīng)濟(jì)利益，基于“受益者負(fù)擔(dān)”的考慮，也應(yīng)承擔(dān)一定的修復(fù)義務(wù)。

　　（三）關(guān)于啟動情形及申請人

　　1.依申請認(rèn)定

　　《辦法》第十條規(guī)定，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估后，需要采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施或者實(shí)施修復(fù)的，土地使用權(quán)人、土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告或者土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告中提出的涉及土壤污染責(zé)任的單位和個人可以提出責(zé)任人認(rèn)定申請。也就是突出重點(diǎn)，不需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)的地塊不進(jìn)行責(zé)任人認(rèn)定。

　　2.依職權(quán)認(rèn)定

　　《辦法》第十條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門可以根據(jù)實(shí)際情況依職權(quán)開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定。主要考慮是：土壤污染防治法規(guī)定，“地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”，這種情形下，政府部門需要主動開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定。

　　（四）關(guān)于土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的組織安排

　　土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及歷史污染調(diào)查、污染因果關(guān)系判定等，情況復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，需要規(guī)范認(rèn)定程序，并組織專業(yè)力量輔助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定工作。

　　1.開展調(diào)查

　　參考《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》關(guān)于組織調(diào)查組進(jìn)行安全事故調(diào)查的規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)，《辦法》第十三條規(guī)定了兩種調(diào)查方式：組成調(diào)查組調(diào)查、指定或委托技術(shù)機(jī)構(gòu)開展調(diào)查，生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門應(yīng)將相關(guān)資料提供給調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)。調(diào)查組或者調(diào)查機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：調(diào)查污染行為，判斷污染行為與建設(shè)用地土壤污染之間的因果關(guān)系，提出土壤污染責(zé)任人，提交調(diào)查報(bào)告等。

　　2.審查調(diào)查報(bào)告

　　《辦法》第二十二條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門成立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會（由行政機(jī)關(guān)專職人員和有關(guān)專家組成），對調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審查；審查通過的，認(rèn)定委員會將調(diào)查報(bào)告及審查意見報(bào)送主管部門。

　　主要考慮是：行政主管部門對調(diào)查報(bào)告及其證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面綜合審查，以確保據(jù)此形成的認(rèn)定意見是科學(xué)的、合法合規(guī)的。成立認(rèn)定委員會，有利于培養(yǎng)穩(wěn)定的認(rèn)定隊(duì)伍，提高認(rèn)定工作的水平。

　　3.批復(fù)調(diào)查報(bào)告

　　《辦法》第二十五條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)在收到調(diào)查報(bào)告及審查意見后，會同自然資源主管部門進(jìn)行批復(fù)。

　　（五）關(guān)于因果關(guān)系判定

　　《辦法》第十八條規(guī)定符合下列情形之一的，可以判定污染行為與土壤污染之間存在因果關(guān)系：一是在建設(shè)用地地塊上的責(zé)任人認(rèn)定，根據(jù)調(diào)查（如環(huán)境影響評價(jià)文件、環(huán)境污染行政處罰記錄、生產(chǎn)經(jīng)營或工藝流程等信息）證明涉及土壤污染責(zé)任的單位和個人在建設(shè)用地上有過排放、傾倒、填埋污染物等《辦法》列舉的活動，且排放的污染物與建設(shè)用地土壤的特征污染物具有相關(guān)性的。二是涉及土壤污染責(zé)任的單位和個人在建設(shè)用地地塊周邊有過本辦法第三條列舉的行為，污染物或有毒有害物質(zhì)與土壤特征污染物具有相關(guān)性，并且存在能夠到達(dá)該地塊的合理的遷移路徑。

　　“相關(guān)性”主要是指排放的污染物或有毒有害物質(zhì)與土壤中特征污染物具有一致性，或土壤中特征污染物是排放污染物或有毒有害物質(zhì)在環(huán)境中轉(zhuǎn)化或降解的產(chǎn)物。

　　（六）關(guān)于責(zé)任份額的分擔(dān)

　　涉及多個土壤污染責(zé)任人的，《辦法》第七條鼓勵多個當(dāng)事人之間按照各自對土壤的污染程度劃分責(zé)任份額，達(dá)成責(zé)任承擔(dān)協(xié)議。無法協(xié)商達(dá)成一致的，原則上平均分擔(dān)責(zé)任。

　　上述規(guī)定參考了有關(guān)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。如英國《環(huán)境保護(hù)法1990：第ⅡA章污染土地法律指南》規(guī)定：在存在多個責(zé)任人時(shí)，根據(jù)責(zé)任方對相關(guān)污染負(fù)有責(zé)任程度的高低劃分責(zé)任；如果缺乏依據(jù)劃分責(zé)任，那么責(zé)任應(yīng)該平分。

　　（七）關(guān)于責(zé)任人認(rèn)定的費(fèi)用

　　依據(jù)土壤污染防治法第七十條關(guān)于“各級人民政府應(yīng)當(dāng)......安排必要的資金用于下列事項(xiàng)……（二）各級人民政府及其有關(guān)部門組織實(shí)施的……土壤污染責(zé)任人認(rèn)定……等活動”的規(guī)定，《辦法》第三十三條規(guī)定，開展建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的生態(tài)環(huán)境主管部門和自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)向同級人民政府申請資金用于責(zé)任人認(rèn)定。

　　因此，土壤污染責(zé)任人認(rèn)定工作不會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　（八）關(guān)于減少責(zé)任人認(rèn)定糾紛的制度設(shè)計(jì)

　　《辦法》規(guī)定擬取得土地使用權(quán)的單位或個人在取得土地使用權(quán)之前應(yīng)當(dāng)了解土壤污染狀況，涉及土壤污染的單位和個人應(yīng)當(dāng)協(xié)助土地使用權(quán)人開展土壤污染狀況調(diào)查，鼓勵當(dāng)事人之間達(dá)成責(zé)任承擔(dān)協(xié)議，鼓勵和支持相關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，保證當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)等，通過制度設(shè)計(jì)，盡可能減少產(chǎn)生責(zé)任人認(rèn)定糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（九）關(guān)于防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

　　《辦法》設(shè)計(jì)了查定分離、報(bào)告審查、陳述申辯以及紀(jì)律規(guī)定等廉政風(fēng)險(xiǎn)防范制度。

　　（十）關(guān)于生效時(shí)間

　　《辦法》規(guī)定自2020年7月1日起施行，主要是為地方實(shí)施留有一定準(zhǔn)備時(shí)間。