工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門合一，是國家機(jī)構(gòu)改革中的一個重要方面，是市場監(jiān)管體制改革的一個重要方向。這一整合不是簡單的三合一，而是完全打破原來的部門格局，重新進(jìn)行職能、機(jī)構(gòu)的設(shè)置與分配，重塑一個新的市場監(jiān)督管理局。廣東、山西、安徽、山東、浙江、上海等多地都在推行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門的合并。各地具體的操作情況都不完全一樣，全國目前也沒有統(tǒng)一要求。

一、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三大部門如何從“前世”的三局“平行線”，到“今生”的“交叉線”，再到“未來”的“一條線”

1、工商

1978年，縣級以上設(shè)工商行政管理局；

1998年，省級以下實(shí)行工商行政管理機(jī)關(guān)垂直管理；

2012年，工商系統(tǒng)劃歸地方政府分級管理。

2、質(zhì)監(jiān)

1986年，縣級以上設(shè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量局；

1990年，標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量局改為“技術(shù)監(jiān)督局”；

1999年，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)實(shí)行省級以下垂直管理；

2000年，技術(shù)監(jiān)督局改為“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局”；

2012年，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)劃歸地方政府分級管理。

3、食藥監(jiān)

食藥監(jiān)1998年，組建國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國家藥品監(jiān)督管理局；

2000年，藥品系統(tǒng)實(shí)行省級以下垂直管理；

2003年，組建國家食品藥品監(jiān)督管理局；

2008年，食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行地方政府分級監(jiān)管；

2013年，改為“國家食品藥品監(jiān)督管理總局”。

二、前世——平行線上的尷尬

表面上看，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三部在監(jiān)管上各司其責(zé)，但在監(jiān)管實(shí)踐中部門間往往職能交叉，容易發(fā)生“錯位”現(xiàn)象。有人曾“追蹤”一只雞的監(jiān)管鏈條——如果是進(jìn)口雞，涉及檢驗(yàn)檢疫和海關(guān)部門；如果是國內(nèi)雞，則要分成兩種情況：野雞呢，是林業(yè)部門的事情；若是飼養(yǎng)雞，就是農(nóng)業(yè)部門的事情。進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，是質(zhì)檢部門的范圍；進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，又歸工商部門管。到餐飲環(huán)節(jié)，如在賓館、景區(qū)，還涉及旅游局，僅在一般的餐館飯店，就要找衛(wèi)生部門了。

三、今生交叉線的變遷

根據(jù)十八屆三中全會“改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”的部署，2014年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》，提出“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系”。工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三大職能部門正式告別“平行線”，開始走向合并的“交叉線”。

“您好！我在武清區(qū)一家小店花7.5元買了瓶白酒，還沒開封就發(fā)現(xiàn)有異物，您看該找誰？”2014年9月，在新成立的天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會監(jiān)督投訴舉報(bào)中心，12315熱線接到了一位居民的投訴。

幾天后，辦件單出爐：雙方就賠償達(dá)成協(xié)議，酒廠承諾要注意產(chǎn)品質(zhì)量，避免類似事件再次發(fā)生?！耙郧坝龅竭@種投訴，我們會告訴消費(fèi)者重新?lián)艽蛸|(zhì)監(jiān)部門的熱線。”監(jiān)督投訴舉報(bào)中心籌備組負(fù)責(zé)人胡津康說，過去工作人員經(jīng)常說“這個問題請您撥打”，如今則是“不解釋、馬上辦”。投訴舉報(bào)中心的30個坐席被設(shè)計(jì)成“九宮格”，來自工商、質(zhì)監(jiān)和食藥三個部門的接聽人員間隔落座，遇到需要轉(zhuǎn)交的專業(yè)問題，一個轉(zhuǎn)身就能交辦。

2014年7月30日，天津市將工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局三個部門“三合一”，成立了天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會。這樣一來，原來分屬不同部門的“12315”“12365”“12331”三個投訴受理平臺也整合成了一個。

天津市市場監(jiān)管委主任林立軍介紹說，新成立的市場監(jiān)管委承擔(dān)25項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，食品生產(chǎn)、經(jīng)營、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的多部門管理變?yōu)榻y(tǒng)一管理，不存在職能交叉等“錯位”問題；監(jiān)管環(huán)節(jié)不再分段監(jiān)管，而是統(tǒng)一為全過程監(jiān)管，再加上檢驗(yàn)檢測技術(shù)資源、執(zhí)法隊(duì)伍等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌整合，有望填補(bǔ)監(jiān)管空白，改變“缺位”問題；行政審批將由原來的三個部門分別受理改為統(tǒng)一受理，實(shí)現(xiàn)“一個窗口辦事”，市場主體準(zhǔn)入門檻大為降低，有望改變“越位”問題?！?/p>

四、“一個部門管市場”，各地逐步開始行動。

此前，深圳特區(qū)、上海浦東新區(qū)、浙江舟山市等地也探索建立了市場監(jiān)管局。截至2017年4月，江西省已在100個縣（市、區(qū)實(shí)行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局合一。

記者了解到，四川“三局合一”的步伐也在不斷加速。2015年4月，成都諸多區(qū)（市縣已經(jīng)啟動或即將啟動機(jī)構(gòu)改革，將原有的工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局撤銷，組建市場監(jiān)督管理局，成都郫縣、崇州、青白江、蒲江、新津、邛崍、都江堰7個區(qū)（市縣已陸續(xù)成立市場監(jiān)管局。

五、未來——“融合”定成敗

數(shù)據(jù)顯示，截至2016年5月底，全國共有1個直轄市、5個副省級城市、94個地市以及2088個縣區(qū)實(shí)行綜合執(zhí)法?？h區(qū)采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥“三合一”整合的有1502個，因此60%縣區(qū)不再單設(shè)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

然而，改革也有爭議。三年的磨合、運(yùn)行過程中也發(fā)現(xiàn)不少問題。

“*大的問題是，‘三局合一’是一個自下而上的改革，而非自上而下，使得日常工作的上下對接非常復(fù)雜繁瑣?！币皇袌霰O(jiān)管局相關(guān)負(fù)責(zé)人曾經(jīng)這樣提到，以前是垂直管理，比如區(qū)工商局就主要對應(yīng)市工商局，只有一個“婆婆”。但現(xiàn)在區(qū)市場監(jiān)管局一下子有了四個“婆婆”，除了因改為屬地管理要聽區(qū)政府的，也要聽市工商局、市質(zhì)監(jiān)局和市食藥監(jiān)局的。有時市里幾個局要同時開會，區(qū)市場監(jiān)管局對應(yīng)的科室負(fù)責(zé)人都忙不過來?，F(xiàn)在區(qū)市場監(jiān)管局還沒有新的統(tǒng)一內(nèi)網(wǎng)，以前3個局的內(nèi)網(wǎng)得同時用。

而僅就機(jī)構(gòu)名稱而言，天津、江西叫“市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局”，河北叫“食品和市場監(jiān)督管理局”，安徽叫“工商行政和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督”，更多地方叫“市場監(jiān)督管理局”。與之相關(guān)的是，執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等問題影響監(jiān)管效率。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年底，原全國食藥監(jiān)管系統(tǒng)人員數(shù)量為10.36萬。到2015年底，人員編制、監(jiān)管經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備、辦公場地等均有所增加。

但同期，全國查處食品藥品違法案件數(shù)量卻大幅下降，如藥品案件數(shù)量從2012年的17萬件驟降到2015年的9萬件。推行“多合一”改革的地區(qū)，其食品藥品投訴舉報(bào)處理、大案要案辦理等情況也落后于單設(shè)機(jī)構(gòu)地區(qū)，與問題導(dǎo)向的監(jiān)管思路嚴(yán)重不符。

讓人困惑的是，目前，成都、廣東、山西、安徽、山東、浙江、上海等多地都在推行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門的合并，各地具體的操作情況都不完全一樣，全國目前也沒有統(tǒng)一要求。

六、“三合一”的路，到底應(yīng)該怎么走？

有專家坦言，政府機(jī)構(gòu)改革就是要解決問題，梳理弊端，為改革找到方向?！叭趾弦弧辈⒉皇呛唵蔚母膫€名字、換個牌子，有針對性地解決影響履行職能、滯緩辦事效率的梗阻問題，更為重要，更加艱巨，也更需要下長期的功夫。

比如，合為一家后，三局原本互不統(tǒng)屬的市場監(jiān)管信息庫，要盡快連為一體，形成共用信息平臺；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)必須按照數(shù)量更簡、效率更優(yōu)的原則，大幅度地整合壓縮；把原來習(xí)慣于坐辦公室的機(jī)關(guān)干部，更多地充實(shí)下沉到執(zhí)法一線，既要讓人“下得去”，更要讓積*性“上得來”；此外，由于管理架構(gòu)的變化，三局合一后，在辦事流程、監(jiān)管體系、乃至內(nèi)部工作機(jī)制上也要大刀闊斧改革，更好地適應(yīng)市場監(jiān)管一體化的新形勢，以及市民和企業(yè)的辦事需求。

應(yīng)當(dāng)看到，“三局合一”掛牌，只是改革邁出的**步。外地先行地區(qū)在這方面，有很多機(jī)制制度性經(jīng)驗(yàn)可供參照；可以預(yù)見，始終以問題為標(biāo)靶，以改革為動力，從相加到相融，“三局合一”就能發(fā)揮出應(yīng)有的工作效能，產(chǎn)生“大于3”的改革效應(yīng)。