【案情】

?

　　近日，某縣市場(chǎng) 監(jiān)管局執(zhí)法人員在 檢查中發(fā)現(xiàn)，一家 食品生產(chǎn)企業(yè)的 食品 生產(chǎn)許可類別為“ 蜜餞”，但其在生產(chǎn)蜜餞產(chǎn)品的同時(shí)，還超出許可類別生產(chǎn) 配料表標(biāo)注為“黑 芝麻、 麥芽糖、芝麻油、 淀粉”的 糕點(diǎn)（黑芝麻糕。

?

　　【分歧】

?

　　對(duì)本案的處理，執(zhí)法人員有兩種不同意見。

?

　　**種意見認(rèn)為，該企業(yè)已經(jīng)取得了《食品生產(chǎn)許可證》，只是超出了許可食品類別，屬于食品許可類別事項(xiàng)發(fā)生變化應(yīng)申請(qǐng)變更而未申請(qǐng)變更，違反了《 食品生產(chǎn)許可管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》第三十二條“食品生產(chǎn)許可證有效期內(nèi)，現(xiàn)有工藝設(shè)備布局和工藝流程、主要生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、食品類別等事項(xiàng)發(fā)生變化，需要變更食品生產(chǎn)許可證載明的許可事項(xiàng)的，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)在變化后10個(gè)工作日內(nèi)向原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門提出變更申請(qǐng)”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《辦法》第五十四條規(guī)定進(jìn)行處罰。

?

　　第二種意見認(rèn)為，對(duì)企業(yè)超出食品生產(chǎn)許可類別生產(chǎn)食品的行為應(yīng)當(dāng)定性為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依據(jù)《 食品安全法》**百二十二條**款的規(guī)定進(jìn)行處罰。

?

　　【評(píng)析】

?

　　筆者同意**種意見。理由如下。

?

　　**，將已經(jīng)取得《食品生產(chǎn)許可證》的企業(yè)再定性為“未取得食品生產(chǎn)許可”進(jìn)行查處，與國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)確定的行政許可的設(shè)定原則和實(shí)施程序等規(guī)定精神相悖。《行政許可法》第二條、第三十九條規(guī)定，行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可決定的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人頒發(fā)行政許可證件。已于2017年10月1日起施行的《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》（國(guó)務(wù)院令第684號(hào)第五條、第十條明確規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者未依法取得許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的為無(wú)證經(jīng)營(yíng)；對(duì)具備辦證的法定條件、經(jīng)營(yíng)者有繼續(xù)經(jīng)營(yíng)意愿的無(wú)證經(jīng)營(yíng)者，查處部門應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)證照（注：《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》中的“經(jīng)營(yíng)”包括《食品安全法》中的“生產(chǎn)”和“經(jīng)營(yíng)”。根據(jù)上述規(guī)定，如果將超出許可類別范圍生產(chǎn)食品的行為定性為“未取得食品生產(chǎn)許可”，也就意味著將超出許可類別范圍生產(chǎn)食品的行為定性成了“無(wú)證經(jīng)營(yíng)”，而對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的，只要經(jīng)營(yíng)者有繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的意愿，其具備辦證的法定條件后，食品藥品監(jiān)管部門就應(yīng)當(dāng)為其辦理《食品生產(chǎn)許可證》。但本案中，對(duì)這家已經(jīng)取得了蜜餞《食品生產(chǎn)許可證》但超出許可類別范圍生產(chǎn)糕點(diǎn)食品的企業(yè)，在其具備生產(chǎn)糕點(diǎn)的法定條件后，食品藥品監(jiān)管部門也無(wú)法再為其辦理另一個(gè)《食品生產(chǎn)許可證》。

?

　　綜上分析不難得出這樣的結(jié)論：超出許可類別范圍生產(chǎn)食品的行為本就不屬于無(wú)證生產(chǎn)行為。當(dāng)然，如果國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)超范圍生產(chǎn)行為作出了比照無(wú)證生產(chǎn)行為進(jìn)行處罰的規(guī)定，則另當(dāng)別論。

?

　　第二，《辦法》已無(wú)“比照處罰”規(guī)定，《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》（以下簡(jiǎn)稱原《辦法》，現(xiàn)已失效中的規(guī)定不再適用。原《辦法》關(guān)于對(duì)超范圍生產(chǎn)按照無(wú)證生產(chǎn)定性處罰的規(guī)定，就是我們通常所說(shuō)的“比照處罰”規(guī)定。既然規(guī)章有“比照處罰”的明確規(guī)定，我們基層執(zhí)法機(jī)關(guān)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。如果《辦法》也保留了這一“比照處罰”規(guī)定，我們當(dāng)然也要不折不扣地執(zhí)行。但問題是，《辦法》并未保留“比照處罰”的規(guī)定，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的法律適用原則，原《辦法》“比照處罰”的規(guī)定當(dāng)然不再適用。

?

　　原《辦法》第四條明確規(guī)定“超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法經(jīng)營(yíng)行為”屬于無(wú)照經(jīng)營(yíng)的一種，而《辦法》第五條規(guī)定的無(wú)證經(jīng)營(yíng)則僅指未依法取得許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為，第六條規(guī)定的無(wú)照經(jīng)營(yíng)也僅指未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。也就是說(shuō)，根據(jù)《辦法》規(guī)定，超范圍經(jīng)營(yíng)已經(jīng)不再屬于無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)。

?

　　誠(chéng)然，將超出許可類別范圍生產(chǎn)食品的行為依據(jù)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第五十四條進(jìn)行“責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款”的處理，不如按無(wú)證生產(chǎn)定性處罰力度大，但這并不會(huì)造成縱容食品生產(chǎn)者不積*申請(qǐng)變更的不良后果。《食品安全法》**百三十四條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在一年內(nèi)累計(jì)三次因違反本法規(guī)定受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以外處罰的，由食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證。”按照這一規(guī)定，超范圍生產(chǎn)食品的企業(yè)如果一年內(nèi)經(jīng)過(guò)兩次“責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款”的處罰后仍然沒有按規(guī)定申請(qǐng)變更的話，那么第三次，該企業(yè)在再次接到上述處罰決定書的同時(shí)，還會(huì)收到一份責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)直至吊銷許可證的處罰決定書。具體到本案，這家企業(yè)就整體停產(chǎn)了，連蜜餞都不允許生產(chǎn)，甚至連以前取得的蜜餞《食品生產(chǎn)許可證》都有可能被吊銷。因此，擔(dān)心對(duì)超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為處罰的減輕會(huì)造成對(duì)違法行為的縱容，是大可不必的。