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鹽改攻堅戰

作者：百檢網 時間：2021-11-15 來源：互聯網

　　在中國存在了2000余年的 食鹽專營制度，正面臨著一場**變革。
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　　2016年4月， 國務院印發《 鹽業 體制改革方案》，從2017年起放開所有鹽產品 價格，取消食鹽準運證，允許現有食鹽定點生產企業進入 流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營。截至目前，我國31個省、市、自治區已全部出臺鹽業體制改革實施方案。根據要求，2017年年底前要實現“鹽業政企（事企分離”。
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　　破除政企合一的鹽業管理體制，是鹽業改革*為關鍵和重要的內容。否則，將無法實現食鹽真正的跨區域經營，也無法完成鹽業領域的市場化。只有把行政管理權責從鹽業企業身上剝離，食鹽生產的指標化才能去除，定價權也才能回歸市場，從而形成合理有序的競爭格局。
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　　國務院《鹽業體制改革方案》中提及，將“結合行政執法體制改革，探索推進食鹽安全監管體制改革，研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能，創造條件將食鹽質量安全管理與監督職能移交食品藥品監管部門或市場監管部門負責”。目前，四川、內蒙古在內的4個省級行政區域均做出了撤銷鹽務局的決定。
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　　但凡改革，阻力不可避免。鹽業改革也一樣。
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　　2017年是鹽業改革的實施年，也是攻堅年?！盎蛟S，這一年年是鹽業壟斷與市場化進展博弈史上*為激烈的一年?！币晃粯I內人士表示。
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　　然而，任何阻力和利益的博弈都不能阻擋改革的腳步，在破除鹽業政策模糊地帶和部分限制性、過渡性政策后，食鹽市場將按照既定的方略走向公平競爭和市場化。
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　 　頭道關：跨區域經營難解
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　　鹽業體制改革的*大亮點在于，只要具有相應資質的食鹽定點生產企業均可跨區域經營。這不僅廢除了食鹽計劃管理和政府定價機制，也打破了長期以來食鹽只能通過本地鹽業公司“專營”渠道進行銷售的模式。
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　　食鹽能否盡快順暢地實現跨區域經營，成為考驗鹽業改革的**道關。
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　　為了推進鹽業改革，各省市相關部門多次公布了“跨省食鹽批發企業名單”。如今年4月28日，江蘇省鹽務局就公布了包括中鹽上海市鹽業公司、安徽省鹽業公司等多家企業名單，上海市經信委也公布了20家省級食鹽批發企業和50多家食鹽定點生產企業的名單。根據該改革方案，只要符合國家政策要求的外省鹽企在遞交相關申請后，均可異地銷售食鹽。
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　　30歲的徐立（化名供職于國內一家知名鹽企。在此之前，他曾是一家省級鹽務局的普通干部。辭職下海10年來，他已熟諳鹽業市場的各類規則。
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　　他說，雖然被允許異地銷售的鹽業企業正在逐漸增多，但在鹽改方案正式實施后，部分省份仍存在地方鹽務局與鹽企抱團排擠外地鹽企跨區域經營的現象。這類現象的多起案例被媒體報道。
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　　徐立表示，外來食鹽進入本地市場銷售一直是個行業難題，就他現在供職的鹽業公司所在省域，外來食鹽僅能占到10%左右的市場份額，區域市場仍是本地自有品牌“唱主角”。
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　　徐立正在開拓長三角地區的食鹽市場，他也遭遇了同樣的問題。他所在公司要想進入其他省市參與競爭非常困難，在部分省份甚至發生了食鹽被異地封存和查扣的事情。
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　　食鹽領域資深法律專家鄒佳萊長期關注食鹽行業的壟斷問題。他認為，鹽改具有一定積*作用，比如借助市場手段實現優勝劣汰，化解多余產能，更重要的是還豐富了消費者的購買選擇。食鹽跨區域經營之所以困難重重，在鄒佳萊看來，主要有三方面的原因。**食鹽的利潤值本身不高，雖然跨省運營，企業需要綜合物流等成本因素。其次鹽改后市場剛剛放開，大家仍處于低價競爭、搶占市場的階段。第三，也是*重要原因便在于地方監管。
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　　鄒佳萊說，近期多地發生了“扣鹽”事件，鹽業部門采取的監管名義多種多樣，公開報道就涉及“質量是否合格，有待抽樣檢驗”、“經銷商不具備資質”、“包裝不規范”、“缺少碘標或質量電子追溯標志”等等。行政管理部門甚至不出具書面文書便先行予以“保管”。
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　　上海某鹽企的工作人員告訴**財經1℃記者，他們的食鹽產品在進入省外市場前，都按照當地鹽業部門的要求進行了備案，但市場拓展工作異常艱難。
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　　“我們始終擔心被查扣，而現實是動不動就會碰上查扣，”該不愿具名的工作人員表示，從我們目前收到的查扣文件看，一些地區的鹽業部門對鹽改政策的理解、解釋和執行存在很大差異，甚至查扣時借口還會出現“涉嫌非法經營”。這與鹽改政策精神直接相背。
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　　食鹽跨區域經營的難題不僅體現在上述的“地方保護”上，也體現目前改革政策一些過渡性和和限制性內容上。
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　　鄒佳萊說，生產環節的放開，并不意味著流通銷售領域也放開，比如食鹽批發領域的專營制度就暫未放開。
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　　鹽改方案明確，依然強調要堅持批發專營制度，如“以現有食鹽定點生產企業和食鹽批發企業為基數，不再核準新增食鹽批發企業，鼓勵食鹽批發企業與定點生產企業兼并重組，其他各類商品流通企業不得從事食鹽批發”。
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　　因此，現有食鹽定點生產企業許可證和食鹽批發企業許可證不再重新核發，有效期延至2018年12月31日。方案還規定，從2018年1月1日開始，現有食鹽定點生產企業和批發企業可依照新的規定申請許可，根據許可范圍從事相應的經營活動。
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　　于是，任何未取得食鹽定點生產許可證、食鹽批發許可證的單位、個人，從事食鹽生產、批發業務的均屬于無證違法經營。
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　　鄒佳萊認為，鹽改雖然進入了一個新的階段，但實際上鹽業公司和鹽務局早已經掌控了大部分的鹽礦資源，又強調生產企業的數量“只減不增”。在掌控關鍵生產資源的前提下，放開市場準入，鹽改的未來還有待進一步觀察。

　　二道關：破解政企合一
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　　陳國衛曾任分管鹽業改革的原國家經貿委運行局副局長等職務。他告訴**財經1℃記者，長期以來，我國對鹽業實行專營管理，目前全國絕大部分省、自治區、直轄市的鹽業公司和鹽務局都是“兩塊牌子，一套人馬”。鹽業公司既是食鹽和小工業鹽，即堿工業用鹽之外其它工業鹽的經營者，同時又是鹽業行政管理職能的政府部門。這種架構形成了既當“裁判員”，又當“運動員”的地方食鹽市場專營體制。
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　　陳國衛認為，地方鹽業管理部門在鹽改過程展示出了“兩面性”：一方面公示允許進入本地市場的鹽企名單，另一方面又想方設法以“扣鹽”的方式阻止有實力的鹽企搶占本地市場份額。
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　　真正實現跨區域經營，就必須破解政企合一的鹽業格局。
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　　陳國衛的觀點到了工信部輕工業處原處長崔桂玲的支持。崔桂玲曾多次呼吁要求食鹽管理體制“政企分開”。但這位主管鹽業的原處長堅持了15年的鹽改，直到2015年退休前也未能如愿?！按蠹叶贾涝趺锤?，但就是改不了?！贝薰鹆嵴f。
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　　政企合一的體制下，管理部門在受企業利益的驅使進行行政管理時，很可能對外來競爭者采取“排外”的態度，也可以解釋為何“扣鹽”事件*近頻頻發生。
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　　“只要政企不分開，這種因地方利益而排斥外來鹽企的做法還會持續下去?！贝薰鹆嵴J為。
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　　國務院《鹽業體制改革方案》確定的改革方向是：結合行政執法體制改革，探索推進食鹽安全監管體制改革，研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能。
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　　為了推進鹽改和政企分開，今年2月21日，國家發改委、工信部專門召開電視電話會議，會議明確提出，各省必須在今年6月底前出臺政企分開方案，今年底前徹底實現“政企分開”。
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　　崔桂玲根據自身經驗認為，政企分開是鹽改的難點，而且一定要按照現有時間表來推進，否則后患無窮。“如果遭遇阻力維持現狀，將形成區域性的自然壟斷，會對市場的供求關系、價格造成嚴重扭曲，導致改革目標不能實現，進程受阻?！?
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　　當前破解政企合一體制的*主要內容，便是剝離附著于企業身上的行政管理職能。
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　　一家鹽業相關上市公司的一位區域經理劉天（化名認為，食鹽單價雖然被大多數消費者接受，但實為“暴利”行業?！拔覈}礦制鹽、售鹽價格分別約在200元/噸、1000元/噸，而到了消費者手里可達5000元/噸以上，”劉天根據自身掌握的業內平均數據稱，由于鹽場生產工業鹽和食鹽成本相差不大，但加碘后以食鹽出廠的價格要遠遠高于工業鹽，因此生產企業的效益好壞主要取決于食鹽生產計劃的多少。
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　　“食鹽生產企業要取得‘生產計劃’，才能執行食鹽生產，通常業內稱為‘開票’，而‘開票’單位則是中國鹽業總公司（下稱”中鹽公司“?！?劉天說。
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　　我國的鹽業計劃管理雖然設置在國家發改委，但食鹽管理的實際職能卻委托給了中鹽公司，而由中鹽公司實際掌控的食鹽專營8項管理職能中，食鹽生產許可證的發放和年度計劃的編制決定著我國所有食鹽定點生產企業的命脈。
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　　在“鹽改”前，我國食鹽的生產企業只擁有生產權，沒有食鹽的銷售權，銷售必須經過鹽業批發公司，因此企業在拿到“生產票”后，一般還要經過所在省域鹽務局和地級市的“轉票”，并呈報給當地的鹽業公司，*后才能進入超市等銷售渠道。
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　　鄒佳萊指出，由于層層 “通關”，導致鹽價一路高升。業內人士普遍認為，“鹽改”后食鹽價格放開，對之前靠壟斷得來的暴利將是*大沖擊。僅就目前的情況，鹽改的成果已經可以看到。國家發改委體改司有關負責人近日表示，在鹽改方案正式實施后，由于市場競爭的日益充分，食品加工用鹽價格下降30%-50%，部分地區部分品種批發價格、零售價格下降較為明顯。
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　　一家相關領域上市公司的一季度財報顯示：由于食鹽市場放開，市場競爭加劇，導致食鹽產品綜合價格下降，致使毛利額同比下降17.4%。且由于運距較長的省外市場食鹽、工業鹽銷量增加，導致運輸費用增加2381萬元。但該公司在一季度財報中認為，隨著鹽業改革的實施，預計鹽產品銷量將增加。
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　　如果再盡快破除需要層層通關的指標制度，食鹽價格才是真正的放開，這也是鹽業改革的主要目的之一。

　　三道關：盡快確立“鹽”“食鹽”的統一概念
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　　破解鹽業領域政企合一的體制，實現食鹽的跨區域經營，是當前鹽業改革的重中之重。但是如何推進改革方案，很多細微之處的障礙解決不好就會被放大。
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　　*為主要的一項內容是，如何盡快統一“鹽”和“食鹽”的概念。
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　　因為長期從事鹽業領域訴訟，鄒佳萊積累了豐富的鹽業司法實踐經驗。他說，較為可笑的是，何為“食鹽”的問題會在不同監管部門中出現不同的理解。
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　　鄒佳萊稱，目前的《鹽業管理條例》中對“鹽”作出了總括性的規定，即是指以氯化鈉為主要成份的產制品（含固體鹽、液體鹽，包括食鹽，純堿、燒堿工業用鹽和其他用鹽。
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　　那么問題來了，含氯化鈉的調味品、飼料添加劑、海水養殖用鹽、腸衣鹽都需要納入鹽業部門予以管轄嗎？
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　　“對于鹽的定義，其規定內容存在諸多抽象之處，而地方在制定相應細則時，往往對其中一些概念進行擴張。例如，《河南省鹽業管理條例》 第3條即規定： 本條例所稱鹽或鹽產品，是指固體氯化鈉、液體氯化鈉以及以氯化鈉為主要成份的鹽制品，包括食鹽和工業用鹽。”鄒佳萊說。
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　　還有一些地方規定中的標準更加具體，如《湖北省鹽業管理條例》 中規定，“氯化鈉含量50%以上”的即為鹽產品。這些定義用成分、含量界定了鹽的概念。
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　　鄒佳萊還指出，作為一項管理制度的“鹽”的概念，帶有權力劃分的意義。在監管中，諸多地方性法規和地方政府規章中完成了對“食鹽”的具體定義，從而使得鹽業行政主管部門以化學成分氯化鈉的界定來取代權力范圍上的界定，從而擴張了自身的管轄權。
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　　業內人士提出這樣的質疑，“氯化鈉”全歸鹽業部門管理存有“越界”的嫌疑，像醫用生理鹽水，以及作為化學試劑的氯化鈉也需要納入鹽業管理的范圍？
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　　然而，由于《鹽業管理條例》和《食鹽專營辦法》對鹽的定義過于模糊，鹽業行政主管部門往往將鹽的制度定義和化學定義混為一談，以氯化鈉含量為由將例如飼料添加劑、海水養殖用鹽、調味品、腸衣鹽等處于模糊地帶的鹽產品均納入其管理范圍，事實上大幅擴張了鹽的概念，因此在訴訟中引起其是否屬于鹽業行政主管部門管理范圍的爭議。
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　　鄒佳萊透露，目前，鹽業行政主管部門在法庭辯護時，往往強調食鹽的化學成分，堅持認為氯化鈉就是鹽，并指責對氯化鈉和鹽進行區分是一種狡辯。
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　　1℃記者通過一些行政訴訟案例梳理發現，法院關于“鹽”的判斷依據，主要來自于鹽業行政主管部門對涉案產品化學成分的鑒定，即“滿足一定氯化鈉含量標準的，就會被認定為鹽”。
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　　如在廣西巴馬盛世食品有限公司訴廣西百色鹽務管理局一案中，法院就以“涉案竹鹽各項理化指標與食鹽相符”為由，認定其是“食鹽”，而非食品“調味品”。
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　　鄒佳萊認為，法律實踐中對“鹽的判斷依靠的是化學成分，氯化鈉含量符合某種標準，就被認為屬于鹽業行政主管部門管理范圍。這種做法忽視了*重要的一點，就是鹽業管理體制從本質上講，是一個基于特定目的，即維護食鹽安全，并對特定種類鹽產品進行管理的體制。它賦予鹽業行政主管部門的管理權限僅針對特定的鹽產品范圍，也就是”食鹽“。
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　　由于對”鹽“的不同認定，導致管理部門”打架“的案例多有發生。典型的便是農業部門和鹽業部門關于”飼料添加劑中的氯化鈉“認定有所分歧。由于鹽業部門認定飼料添加劑也屬于其管理權限而引發不少爭議。
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　　為了解決這一爭端，農業部辦公廳在2013年下發通知，”關于加強飼料添加劑氯化鈉監管“，該通知明確飼料添加劑氯化鈉不屬于食鹽范圍。
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　　近日，江蘇一家鹽化公司通過政府信息公開申請，得到了工信部的書面回復是”將腸衣鹽納入食鹽管理，沒有規范性文件規定“，由此也撇開了鹽業管理部門的干預。
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　　這些爭議本質上是由多個部門與鹽業部門劃分權責不明引起，但其根源仍在于食鹽的法律定義。
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　　鄒佳萊建議，為了區分鹽業部門和其他部門的管理權限，還應對其他領域的食鹽和用途作出更多法律上的明確定義，以免防止鹽業部門”越權“。
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　　除了”鹽“”食鹽“的概念等問題外，業內人士對改革方案的一些細微之處也提出了自己的意見。國家相關部委一直對鹽改方案中的模糊之處進行”細化“。
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　　今年4月7日，國家發改委和工信部聯合發布《關于進一步落實鹽業體制改革有關工作的通知》，業內按其編號稱為”604文件“。該文件對鹽企在規范物流配送方式、開展自建渠道銷售、企業信息告知范圍、有關部門不得以檢測食鹽質量等為由扣押或者沒收合法合規進入市場的食鹽產品等方面提出了明確的規定。
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　　”具體操作起來還是比較含糊，“鄒佳萊表示，按照604號文件的表述，”要加快清理地方性法規和政策中與《方案》精神不符的條款，2017年6月30日前要完成清理工作“，但如果沒有未完成的應當怎么追究責并沒有寫進規定，如何追責也沒有細化。
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　　鄒佳萊還認為，604號文件對各”落實鹽改跨區經營政策專項行動“的主體規定并不明確，而在實際操作中地方政府就屢屢推給鹽業部門，但事實上，鹽業部門作為利益關聯機構，是否能真正落實始終是個問號。
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　　四道關：分解鹽業管理部門
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　　根據國務院《鹽業改革方案》，破除政企合一的體制，還需要創造條件將食鹽質量安全管理與監督職能移交食品藥品監管部門或市場監管部門負責。
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　　對于鹽業部門的管理作用，崔桂玲說，很多人認為鹽業采取專營制度的重要原因之一，是因為工業鹽和食鹽容易混淆，這一行業相對較為專業。
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　　崔桂玲曾參與了全國各地鹽企的多方調研。她認為，上述說法存在誤區，一方面工業鹽和食鹽成分相同，都是氯化鈉，只不過食鹽的生產程序更為嚴格，比如去除食鹽中的雜質和異味。另一方面，一些劇毒的亞硝酸鈉不僅生產價格要遠高于食鹽，而且在我國嚴格的鹽業管理體制下，食鹽和工業鹽生產線實現完全分開。只要把控好食鹽的銷售渠道，部分劇毒的工業鹽幾乎不會混入食鹽市場。
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　　”工商和食藥監部門目前負責監管食品安全，不是也能防范于未然，起到了基本的作用？“崔桂玲表示。
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　　陳國衛持有相同觀點。他說，把鹽業市場的管理權交由工商和食品藥品管理部門承擔，或許將成為化解現有鹽業管理體制矛盾的好辦法。
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　　包括陳國衛在內的多名業內人士曾屢次建議，鹽務管理機構的職能總體上可以引入”現代管理體制“。
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　　”對于鹽業管理部門的“權利讓渡”，他建議，可考慮將地方鹽務局的部分權力讓渡給國家工商總局或質檢總局，從根本上切斷鹽務局與鹽企之間的利益鏈條，進一步規范鹽業市場；食鹽中的碘含量及其檢測，則可以由衛生部門來負責。
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　　“這種分頭管理模式適用于我國大多數食品行業。”陳國衛稱，既然鹽作為食品，為什么不采納這種管理體制呢？
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　　陳國衛、崔桂玲等多名親歷我國歷次鹽改過程的業內人士表示，不妨在此次鹽改中撤銷“鹽業部門”?！拔覀冎烙宣}務局，但是我們現在還聽說有油務局、肉務局嗎？”陳國衛反問。
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　　根據國務院的改革方案，需要“創造條件”分解鹽業管理機構的行政職責，這不是短期所能完成的，需要一個較長時期的轉化。當前*主要的是先做好鹽業系統內的政企分離。
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　　根據國家發改委的調查統計，截至2013年年底，鹽業從業人員達到20萬余人?！?014年中國鹽業發展報告》也顯示，截至2013年，全國鹽業系統從業人員超過20萬人，人員如何安置和分流成了改革的難點。
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　　一位不愿具名的鹽業系統官員向1℃記者透露，經多方調研提出了一個解決辦法是：一部分鹽業公司人員隨鹽政管理、監督、執法職能進入公務員行列，剩余人員將分流安置在被剝離的鹽業公司現有優良資產內，直接進入市場參與競爭。
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　　今年6月12日，四川省印發《鹽業監管體制改革方案》，提出將原省鹽務局承擔的各類職能分流至省經信委、省食藥監局等部門，對現有執法人員進行分流安置。北京商報記者梳理發現，我國目前已有江西、內蒙古、重慶等多個省級行政區以撤銷鹽務局為核心，悄然開啟了省級鹽業行政管理制度變革。
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　　調整后，四川將保留省鹽務管理局“牌子”，在省經信委掛牌，按照“考調招錄一批、離崗待退一批、培訓轉崗一批、協商解除合同一批”的方式，對現有執法人員進行分流安置。除了四川之外，其余3個省級行政區域均提出撤銷鹽務局，將管理職能交由工信、經信、食藥監等部門。
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　　鹽業系統的工作人員，幾十年來為保障食鹽的儲備和安全做出了不可磨滅的貢獻。2017年，對于他們來講，是艱難的一年，但從長遠計，鹽業走入市場機制是不可逆轉的規律。走出老圈子，中國鹽業才能煥發更大的活力。
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