??? 加快轉變農業(yè)發(fā)展方式·專家解讀①

??? 加強糧食產(chǎn)能建設確保國家糧食安全

??? 中國農業(yè)科學院農業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所所長王東陽

??? 我國是一個有著10多億人口的發(fā)展中大國，糧食問題始終是國計民生中的頭等大事。2004年以來，我國糧食連續(xù)十一年增產(chǎn)，綜合生產(chǎn)能力邁上6億噸新臺階，為維護改革開放、經(jīng)濟發(fā)展大局做出了巨大貢獻。但近年來，在消費帶動和國內外糧價倒掛的影響下，我國出現(xiàn)了糧食增產(chǎn)、庫存增加、進口同時增多的新情況，同時又面臨著農產(chǎn)品價格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升、資源環(huán)境“硬約束”加劇等新挑戰(zhàn)，糧食生產(chǎn)發(fā)展空間受到多重擠壓。未來我國糧食生產(chǎn)是否能夠繼續(xù)保持穩(wěn)定增長的勢頭，直接關系到國家現(xiàn)代化能否穩(wěn)步進行。近日，國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快轉變農業(yè)發(fā)展方式的意見》明確提出要堅持把增強糧食生產(chǎn)能力作為首要前提，堅守耕地紅線，做到面積不減少、質量不下降、用途不改變，穩(wěn)定提升糧食產(chǎn)能，確保飯碗任何時候都牢牢端在自己手中，夯實轉變農業(yè)發(fā)展方式的基礎，并把增強糧食生產(chǎn)能力，提高糧食安全保障水平作為轉變農業(yè)發(fā)展方式的首要任務。這需要從我國糧食需求和供給兩個方面加以認識。

??? 從糧食需求看，按其用途可分為口糧用糧、飼料用糧、工業(yè)用糧及種子用糧；按其品種屬性可分為谷物、豆類和薯類。據(jù)中國農科院食物政策創(chuàng)新團隊分析測算，到2020年，我國人均500公斤糧食消費必不可少。

??? **，人口總量及其營養(yǎng)需求是糧食消費的基礎，經(jīng)濟增長、收入提高促使人們改善生活，減少口糧、增加動物性食物消費。自上世紀90年代以來，我國人口自然增長速度持續(xù)下降，今后按千分之五的人口自然增長率計，預測2020年我國人口總數(shù)將增至14.09億人。若未來10年我國經(jīng)濟增速保持在7%左右，到2020年我國人均GDP將達到1.1萬美元，結合《中國居民膳食指南2011》提出的熱量、蛋白質等營養(yǎng)素攝入推薦量，參考該發(fā)展時段日本、我國臺灣等地的食物結構，預測到2020年我國人均肉、奶、水產(chǎn)品、蛋類消費量將分別增至75.5公斤、40公斤、44公斤、21公斤，折合人均飼料糧298公斤。依據(jù)《中國住戶調查年鑒》，2013年我國人均口糧消費為148.7公斤，按照能量替補屬性，人均新增的動物食品消費還可節(jié)省8.7公斤的口糧消費，屆時我國人均口糧消費量將降至140公斤，人均口糧與飼料糧兩項合計為438公斤，人均飼料用糧是人均口糧的2.1倍。

??? 其次，糧食間接消費還應考慮工業(yè)用糧。近些年來，我國工業(yè)用糧穩(wěn)定在1億噸左右。經(jīng)濟增長新常態(tài)下，若我國工業(yè)用糧保持在當前水平，預計到2020年我國人均工業(yè)用糧為70公斤左右。

??? 第三，因進口糧食不需要考慮種子用糧，將上述人均口糧、飼料糧與工業(yè)用糧預測值加總，估算出到2020年我國人均糧食需求量為508公斤，糧食總需求量為7.16億噸。若未來我國糧食進口1億噸（含大豆，國內糧食產(chǎn)能則需達到6.16億噸，這時納入國內糧食生產(chǎn)所需的種子用糧，按其占國內糧食總產(chǎn)比重近10年來的平均4.6%計，由此推算出到2020年我國糧食總產(chǎn)能需達到6.41億噸（人均糧食產(chǎn)量454.9公斤。

??? 與2014年我國糧食總產(chǎn)6.07億噸（人均糧食產(chǎn)量443.8公斤相比，未來6年我國糧食總產(chǎn)年均增長需達到567萬噸，與過去10年年均增長1368萬噸相比較，今后糧食生產(chǎn)增速將有所放緩。

??? 值得一提的是，早在1986年，中國農科院曾就我國糧食生產(chǎn)目標進行過深入研究，提出了“人均400公斤糧食必不可少”這一重要判斷，并認為一個國家“人均糧食占有量在300公斤以下時基本上不能提供飼料糧”；而且，從世界情況看，在解決溫飽之后必然要求進一步增加食物消費和提高營養(yǎng)水平，“食物消費結構要得到根本的改善，人均糧食占有量必須達到700公斤以上，食物消費結構要有較大的改善，人均糧食占有量至少要達到500公斤”。也就是說，一個國家營養(yǎng)不足、溫飽有余、食物消費較大改善的主要標志，就是人均糧食占有量分別達到300公斤、400公斤及500公斤的門檻。實際上，目前我國人均糧食占有量正在抵近500公斤這一門檻。據(jù)統(tǒng)計，2014年我國人均糧食產(chǎn)量已達到443.8公斤，人均糧食消費量超過470公斤。此外，若考慮凈進境到我國旅游及商務活動超過6000萬人次、城鄉(xiāng)居民飼養(yǎng)的1億多只寵物的糧食消費，實際上我國糧食總消費需求量還要高于上述推算量。

??? 從糧食供給看，我國糧食連續(xù)多年保持增產(chǎn)態(tài)勢實屬不易。

??? **，我國迄今所取得的糧食“十一連增”，其中的實質性增長僅為6年。自2003年我國糧食總產(chǎn)跌入谷底（43070萬噸后，國家出臺了一系列支農惠農強農政策，糧食產(chǎn)量才出現(xiàn)連續(xù)增長的好勢頭，直到2008年全國糧食總產(chǎn)（52871萬噸才超過1998年產(chǎn)量水平（51230萬噸，到目前穩(wěn)定在6億噸以上的水平。客觀分析，糧食“十一連增”中的前5年，屬于糧食生產(chǎn)的恢復性增產(chǎn)；后6年，屬于由政策、科技和投入等諸多因素綜合作用所帶來的實質性增長。

??? 其次，我國糧食總產(chǎn)增加是通過單產(chǎn)提高、糧食作物播種面積擴大來實現(xiàn)的。據(jù)統(tǒng)計，2014年我國糧食播種面積達11272.3萬公頃，比2003年凈增加1331.3萬公頃，糧食播種面積占農作物總播種面積的比重，由2003年的65.2%提升至2014年的68.1%，油料作物、棉花播種面積相應減少，其占農作物總播種面積的比重分別凈減少1.3%、0.8%。在糧食總產(chǎn)遞增的增量中，播種面積擴大的貢獻份額為32.7%，單產(chǎn)貢獻份額為67.3%。

??? 其三，由于消費結構升級及市場糧價變化，我國糧食進口同步增加。按我國傳統(tǒng)糧食定義和口徑，2014年糧食進口總量達1億噸，其中大豆進口7140萬噸，谷物進口1952萬噸；若將541萬噸玉米酒糟作為玉米制品納入糧食范疇，糧食進口量則高達1.06億噸。這表明，即便我國糧食連年增產(chǎn)，但糧食“緊平衡”的供求態(tài)勢并未發(fā)生根本改變，糧食需求剛性增長，這與我國居民肉蛋奶消費快速增加、飼料用糧大幅增長有直接關系。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2014年我國肉類產(chǎn)量由6443.3萬噸增長到8706.7萬噸，年均增長2.8%，飼料用糧已經(jīng)取代口糧用糧成為糧食的**大需求。

??? 此外，伴隨著糧食增產(chǎn)和進口，近年來我國糧食儲備規(guī)模不斷擴大。據(jù)報道，2014年我國各類糧食企業(yè)的糧食收購量首次突破7000億斤，總量達7298億斤，比上年增加409億斤，其中*低收購價和臨時收儲糧食2478億斤，比上年增加814億斤。目前，我國糧食庫存消費比遠高于國際公認的18%左右的糧食安全線水平。近年來，我國糧食商品化程度快速提升，市場供應充足，物流加快，網(wǎng)購便捷，城鄉(xiāng)家庭儲糧大幅減少，隨吃隨買。并且，為增加種糧收入國家托市收購，一方面使糧食生產(chǎn)和庫存分布向核心產(chǎn)區(qū)集中，主產(chǎn)區(qū)收儲壓力大增，政策性糧食庫存擴容加重財政負擔，另一方面也使國內糧價居高不下，地方儲備、社會企業(yè)和城鄉(xiāng)住戶減少的儲糧也相繼轉到中央儲備。維持如此大規(guī)模的國儲糧供應，已成為我國保障城鄉(xiāng)居民糧食日常消費的新態(tài)勢。

??? 綜上所述，從長遠看，在糧食供給問題上，我國只能也必須長期堅持主要依靠國內生產(chǎn)為主、適當進行國際市場調劑為輔的指導方針。在保持糧食適度進口的同時，到2020年國內人均糧食消費量維持在500公斤以上，糧食總產(chǎn)需增至6.41億噸以上，糧食自給率在90%以上，才能滿足需求，并且還要維持巨大的國儲糧規(guī)模。這就是新時期國家糧食安全戰(zhàn)略“以我為主、立足國內、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的應有之義。

??? 值得警醒的是，我國糧食連年增產(chǎn)同時也累積了要素過量投入、環(huán)境惡化等諸多問題，社會上放松糧食生產(chǎn)的議論及做法也多了起來。如有人認為，當前國際農產(chǎn)品供需相對寬松，應減少國內糧食生產(chǎn)，鼓勵糧食等農產(chǎn)品大量進口，這種認識片面有害。實際上，在聯(lián)合國糧農組織（FAO食物分類中，谷物僅是稻谷、小麥、玉米及高粱等雜糧，這些都是人們的基本食物來源，而大豆是油料作物，并不作為食糧。我國大量進口大豆，未引起缺糧國緊張，其主要原因在此。目前全球還有8億多饑餓人口缺乏食物，谷物及玉米國際貿易量各為2.7億噸、1億噸左右，僅為我國谷物、玉米總產(chǎn)的49%、47%，國際市場可供我國的糧食貿易增量有限，我國擁有世界上*大的人口食物需求，糧食進口量的些微變化就可能引發(fā)國際糧價波動。今后我國農村仍有數(shù)億人口，發(fā)展糧食生產(chǎn)依然是解決農村就業(yè)、增加農民收入的重要渠道。

??? 從種植結構調整上看，近年來我國南方稻作雙季改單季、水稻面積不斷減少，華北因為地下水漏斗治理，小麥播種面積減少。一些地方興起的種植大戶、家庭農場等，為擴大經(jīng)營規(guī)模流轉承包地，致使生產(chǎn)成本上漲而減少種糧面積甚至放棄種糧。種植面積是確保糧食產(chǎn)出的基礎，產(chǎn)能建設是確保糧食安全的核心。在市場導向下，農業(yè)轉方式的政策指向如果不是以穩(wěn)定糧食面積為前提、增強糧食生產(chǎn)能力為要求，我國糧食產(chǎn)出勢必出現(xiàn)萎縮，改革開放后我國歷經(jīng)兩次農業(yè)豐收后因調減糧食而引致的供求失衡，已有前車之鑒。在種植面積不穩(wěn)、投入下降、國際低糧價沖擊等多種不利因素的影響下，必須直面未來糧食生產(chǎn)發(fā)展的新挑戰(zhàn)新問題，采取更加有力措施加以解決。

??? 一要穩(wěn)定提升糧食產(chǎn)能，切實加強耕地保護。未來我國糧食總產(chǎn)增加，必須切實保住糧食耕地、糧食播種面積，培肥地力，改良技術，提升單產(chǎn)。據(jù)測算，從2003年至2014年，我國糧食單產(chǎn)每畝從288.8公斤提升至359公斤，年畝均增加6.4公斤。若今后6年單產(chǎn)增速保持不變，到2020年糧食單產(chǎn)應達到397.4公斤，方可實現(xiàn)糧食總產(chǎn)6.41億噸的目標，但仍需維持糧食播種面積10753.2萬公頃（16.13億畝，考慮到糧食復種因素，糧食耕地則必須保持在12億畝以上。這就要求守住耕地紅線和糧食播種面積16億畝以上的底線，落實*嚴格的耕地保護制度，加快劃定永久基本農田，確保有地種糧。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程下，耕地占用及流轉加快，實現(xiàn)耕地占補平衡，還必須做到面積不減少、質量不下降、用途不改變，盡快研究制定耕地質量等級國家標準，完善耕地保護補償機制，實施耕地質量保護與提升行動。

??? 二要增強糧食產(chǎn)出能力，加快建設高標準農田。什么是高標準農田？高標準農田就是土壤性能好，能灌能排，農業(yè)機械進得去、出得來，其地塊規(guī)模、建設要求能夠適應機械化專業(yè)化作業(yè)。綜合研究表明，到2020年我國高標準農田應建成8億畝，包括高產(chǎn)田、中產(chǎn)田兩大類型，其產(chǎn)出目標應分別達到畝產(chǎn)量500公斤、450公斤左右，在干旱、半干旱、濕潤地區(qū)還應下設不同產(chǎn)出檔次及其投資標準和建設要求；在地塊規(guī)模上，南方*小地塊不低于10畝、北方不低于30畝。農田灌溉保證率在90%以上。工作推動上應以地方農業(yè)部門為主導，整合相關資金投入，集中力量開展土地平整、農田水利、土壤改良、機耕道路及配套農網(wǎng)林網(wǎng)建設。通過中低產(chǎn)田改造，改善農業(yè)生產(chǎn)條件，增強農業(yè)產(chǎn)出能力和抵御自然災害的能力。可以說，高標準農田是我國農業(yè)農村*寶貴*大的一筆優(yōu)良資產(chǎn)，是確保國人衣食無憂的根基所在。

??? 三要強化糧食生產(chǎn)供給，扎實推進糧食生產(chǎn)基地建設。糧食生產(chǎn)基地是我國糧食生產(chǎn)能力*強、產(chǎn)出*為集中的區(qū)域，這些地方不僅能夠滿足區(qū)域內糧食自給，每年還能調出大量商品糧外銷，在我國糧食生產(chǎn)中具有舉足輕重的地位和作用。據(jù)測算，2013年全國糧食主產(chǎn)區(qū)占全國糧食總產(chǎn)的比重由71%提高到76%，主產(chǎn)區(qū)的糧食增產(chǎn)份額占到了全國糧食總增產(chǎn)的88.7%。為此，要進一步發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)比較優(yōu)勢，結合永久基本農田劃定，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，優(yōu)先在東北、黃淮海和長江中下游等水稻、小麥主產(chǎn)區(qū)，建成一批優(yōu)質高效的糧食生產(chǎn)基地，將口糧生產(chǎn)能力落實到田塊地頭，實行優(yōu)質優(yōu)價。通過糧食高產(chǎn)創(chuàng)建活動，推廣綠色增產(chǎn)模式，實現(xiàn)大面積均衡增產(chǎn)。引導農民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，分享糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中的儲運、加工及營銷增值收益。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，國家扶持糧食生產(chǎn)的政策措施、項目投入要向主產(chǎn)區(qū)傾斜，使農民種糧不吃虧；通過財政轉移加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的獎補力度，保證其人均財力水平逐步達到全國和全省平均水平，使地方抓糧有動力。