??? 財新《新世紀》 記者 屈運栩發送郵件關注作者思享家? 何春梅發送郵件關注作者思享家? 實習記者 霍冰一

??? 沸沸揚揚的"奶粉國家隊"雷聲大、雨點小，*終變身一場"烏龍劇".

??? 9月中旬，多家媒體報道，政府將挑選五家嬰幼兒奶粉企業組建"國家隊",名單已由工信部遴選確定，入選者將可能分享300億元兼并重組扶持資金、銀行信貸傾斜等優惠政策。

??? 這份"國家隊"名單一度有數個版本，流傳*廣的包括"伊利、蒙牛、完達山、飛鶴以及高原之寶"五家企業。消息傳出，名單內的企業難抑欣喜，以為媒體得到了內部消息，傳聞已久的政府扶持政策終將落地；也有沒進入名單的大型乳企聞訊著急，上海、北京兩地的乳企龍頭光明與三元旋即展開危機對策；更有一眾中小型民營奶粉企業，想方設法四處打聽政策細節，并紛紛抱怨政府的不公平對待。

??? "奶粉國家隊"之說在各種猜測中越傳越盛，盡管有關政府部門負責人出面否認這一概念，但無論業界還是輿論仍寧信其有。今年以來的種種跡象表明，政府之手正深入中國奶粉行業，*受益者當屬各類國資背景的大型乳企。

??? 回看今年以來的新一輪奶業干預，可謂部署井然、出招有序。頭炮當屬5月16日工信部印發的《提高乳粉質量水平，提振消費信心行動的方案》（下稱"雙提"方案，開宗明義提出"重點解決嬰幼兒乳粉的質量安全問題，重塑人們對國產嬰幼兒乳粉的信心",明確亮出了扶持國產奶粉的信號。

??? 隨后的5月底，國務院常務會議專題研究部署進一步加強嬰幼兒奶粉質量安全工作，目標是"當前要把提升嬰幼兒奶粉質量安全水平作為突破口，把優質國產品牌豎起來，使消費者的信心提起來".會議還提出鼓勵嬰幼兒奶粉企業兼并重組、按照嚴格的藥品管理辦法監管嬰幼兒奶粉質量、開展嬰幼兒奶粉質量安全專項行動等五個方面的具體任務。得此*高層面指令后，工信部等九部委進一步聯署發布《進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作的意見》。

??? "奶粉組合拳"就此展開。在6月舉辦的食品安全周上，工信部提前放風蒙牛雅士利收購案，明確表示政府鼓勵支持類似兼并。緊接著，主管前端牧場、奶源和原奶的農業部，則將對牧場和牧草的補貼轉向奶粉企業傾斜。6月底、7月初，發改委的系列"反壟斷"重拳，將奶業整頓推入一個小高潮，一干中外乳企被指"縱向壟斷",紛紛降價認罰。8月、9月間，商務部開始推奶粉進藥店，食藥局和質監總局則分頭跟進制定新的奶粉業準入細則與進口奶粉標準。這一圈霸氣十足的組合拳，越來越清晰地釋放出政策立場--遏制占據中國市場75%的洋奶粉品牌，淘汰國內中小企業，支持有奶源的國產大奶粉品牌。

??? 人們由此相信，"奶粉國家隊"很可能就是這場奶業整頓的一個階段性"成果",政府是時候亮出部分底牌了。謎底被傳在9月28日中國乳制品工業協會（下稱乳協于首都大酒店召開的新聞發布會上揭開。這天，各路媒體記者無論是否接到通知，都早早擠滿了會場。

??? 結果卻讓記者們大跌眼鏡。這場新聞發布會真名是"國產嬰幼兒乳粉新品發布會",上述五家傳說中的"國家隊"乳企，再加上*后擠進名單的福建乳企明一，一共六家國產嬰幼兒奶粉企業，僅在會上推出了自有品牌的"新產品",集體發布誠信宣言--事實上，很多"新產品"已上市超過兩年，不過是借"協會搭臺"老戲新唱。工信部官員和乳協負責人士則借會澄清，沒有什么"奶粉國家隊",也沒有300億元扶持款，并稱即使有扶持也將是普惠政策，不會只針對某些被挑選出的企業。

??? 據財新記者多方采訪了解，這場以乳協名義主唱的"品牌推介"大戲，實際上對每個入選企業都進行了篩選，名單得到了工信部首肯。工信部之所以隱至乳協背后，"新品推介會"之所以取代之前市場揣測的"國家隊"發布會，是工信部在"手中沒錢"及其他部委博弈等多重因素下，調整采取的低調姿態。受制于沒有補貼資金來源，工信部難做"無米之炊";"國家隊"之名明顯與市場經濟相悖，作為官方決計不可公開承認。但大家都心知肚明：政府的本意就是要主導扶持"民族品牌",與"國家隊"異曲同工。

??? 一時得不到真金白銀的扶持補貼，多家企業都表露了失望之意。目前兼并重組細則一時仍難出臺，是否有包括貸款在內的扶持政策也并不明朗。

??? 三聚氰胺事件已將國內嬰幼兒奶粉行業拉至谷底長達五年。此次入圍"國家隊"的企業，多少算是靠上政府的支持和背書，但這能否扭轉國產奶粉長期的被動尷尬局面？國產奶粉的翻身仗能否由此掀開新的篇章？決定權在市場。

??? "國家隊"由來

??? 首份"國家隊"名單誕生的背景是--工信部提標準，企業表意愿，乳協具體協調操辦

??? "工信部花了三個月時間定下名單，但現在騎虎難下，他們肯定不能走到臺前承認'國家隊',畢竟這本應是企業行為。"9月28日的新聞發布會前夕，伊利一位高層人士對財新記者稱。

??? 果然，在新聞發布會上，工信部和乳協雙雙否定"國家隊"概念。工信部消費品司副巡視員高伏會后接受財新記者采訪時表態："名單是乳協定的，市場經濟，政府怎么能定名單呢？"

??? 但綜合各方的故事版本，這次參與"品牌推介會"的企業，確實有一個"選秀"過程，其誕生的背景是--工信部提標準，企業表意愿，乳協具體操辦。

??? 據財新記者了解，在5月"雙提"方案出臺前后，工信部已找到幾家"靠譜"的企業，希望他們一起做點"東西".正是在這次通氣會中，企業了解到所謂的"雙提".一家參與此事的乳企高管人士回憶稱，工信部當時提出三個標準：一是要有資金和規模，能保障市場供應；二是要有奶源；三是質量管理體系過關。"具體標準并不明確，都是工信部定，我們拿出意見，他們評判合格就通過了。"

??? 伊利也經歷了類似的篩選。它對接工信部的部門曾遞交企業發展計劃給乳協，不久便收到了入選通知。

??? 完達山透露了更為進取的細節。這家公司的媒體關系負責人告訴財新記者，大概在6月，完達山聯合幾家企業找到乳協，希望協會在企業宣傳推廣方面幫助做些工作。當時企業的判斷是，三聚氰胺事件已經過去五年，國家好不容易有了政策導向，企業需要抓住時間窗口，"過去的五年，都是企業自己在奮斗，協會、政府都不敢出來說什么".

??? 到8月份，事情有了眉目。完達山從乳協處獲知，工信部選定了首批4家企業伊利、蒙牛、完達山和高原之寶，要支持其嬰幼兒奶粉生產，并由乳協牽頭宣傳推廣事宜。到9月初，企業名單擴大至五家，民營企業飛鶴入選。

??? 飛鶴乳業董事長冷友斌告訴財新記者，入選是企業主動爭取的，"如果有好機會推動行業發展，我們肯定參加，積*響應和配合。"在他看來，是有牧場、有牧草、有完整的產業鏈幫助飛鶴擠進了名單。

??? 乳業協會名譽理事長宋昆岡解釋企業進入標準時稱，協會組織專家對六家企業入選的產品進行了實地調研。篩選企業標準包括：企業必須具備奶源自控率高，生產工藝**，管理制度規范，產品安全可靠，建立了追溯體系并通過誠信管理體系建設評價等條件。

??? 但高原之寶和明一兩家企業，仍難擺脫來自業界的不解和非議。以牦牛奶粉入選的西藏企業高原之寶被形容為"兩低一高"企業：產能低、知名度低以及價格高。其嬰幼兒奶粉產品直到今年5月才上市，售價580元/罐，是普通奶粉的兩倍。

??? 高原之寶總經理汪家琦對此解釋稱："（高原之寶**是民族企業，第二，大家公認牦牛奶是世界上*好的牛奶。工信部了解我們，他們也做了廣泛的調研，（入選不是隨便確定的。"

??? 乳協首席專家南慶賢透露，工信部和乳協選擇高原之寶，看重的是其獨特的資源。全世界90%的牦牛生長在青藏高原，可謂中國獨有資源，牦牛奶粉的標準制定也由中國來定。"扶持高原之寶，政府就塑造了中國****的一類嬰幼兒奶粉產品。"在他看來，中國牦牛奶粉以后就會和意大利的水牛干酪一樣，成為**產品，甚至奢侈品。

??? 明一則是在發布會前的*后一周才擠入名單，包括其他入選企業在內的多位業內人士稱，"不清楚明一是怎么進的".關于明一，業界公認其發展速度迅猛。明一的老板是福建陳光耀兄弟，早年曾創立香港南洋乳業公司，多次爆出質量安全問題。此后，陳光耀兄弟在香港注冊成立明一乳業，再次發力嬰幼兒奶粉企業。短短幾年，產能已成為福建省龍頭，在全國排名第五。

??? 但明一的奶源情況一直神秘。南慶賢透露，他于今年曾參加乳協活動參觀明一廠區："企業擁有國內單體*大的奶粉生產線，生產管控非常嚴格。"但他回憶稱，明一當時并沒有介紹奶源情況，"應該不是自建牧場模式。"

??? 幾家歡喜幾家愁

??? 工信部和乳協都強調，這次發布會只是一個進行時，不是一個完成時，未來還會擇機推新

??? 在乳協的新品發布會現場，工信部、農業部、商務部等多部委領導出席，為這六家企業的產品信譽背書。高原之寶董事長兼總裁王世全在會上直言："這次活動對品牌的宣傳效果，我們拿1000萬都做不出來。"

??? 多家企業向財新記者證實，按照工信部*初計劃，入選企業應在發布會上推出新的高端嬰幼兒奶粉產品，樹立國產奶粉質量可靠的形象。政府也希望借此展示行業整頓的新成果。

??? 但對于主打中端市場的國產奶粉企業而言，高端奶粉創新并非易事。前述完達山媒體負責人告訴財新記者，完達山的高端產品"安力聰"從研發到上市花了兩年時間，反復實驗、檢測和修改，過程類似于新藥的臨床檢測。"那時真是對著嬰兒的糞便天天看，天天測。"

??? 但企業為搭上政府集中推介扶持的便車，只能快速調整包裝和定位，主推高價產品。六家企業推出的"新品"是伊利金領冠、雅士利安貝慧、完達山安力聰、飛鶴星飛帆、明**籟慧貝以及高原之寶，所有品牌均非首次發布，有的已上市超過兩年，且市場售價無一低于200元/罐。

??? 乳協也知道這些新品不新。宋昆岡在發言時稱，發布會是工信部"雙提"方案的成果展示。協會委托了檢測機構抽檢產品，入選的產品質量安全可靠，品質好，在配方設計、原料選擇、工藝技術、包裝設計和包裝材料方面有創新，同時產品已經過了市場檢驗。

??? 所謂"新品"*終是噱頭，協會搭臺，企業唱戲，擴大品牌社會影響力才是目的。事實上，公權力幫助國產奶粉企業宣傳推廣的活動，早在今年4月就已展開。中國乳制品工業協會邀請中央電視臺、《經濟日報》等十多家媒體，進行了名為"發揮媒體正能量，振興國乳"的專題采訪，帶媒體到各地嬰幼兒乳粉企業參觀采訪，這次未能入選的圣元，以及地區企業晨冠等都曾在那批推廣活動名單內。

??? 一向走高端路線且市場占有率較高的國產嬰幼兒奶粉品牌貝因美和圣元，*終未能進入9月28日的推介名單。對此，南慶賢分析稱，圣元這類品牌使用國外奶源、國外生產分裝，進口到中國銷售，"除了老板是中國人，其他的和洋奶粉沒有差別，顯然不符合這輪扶持國產品牌的標準".

??? 至于貝因美落選，曾為其做市場調研的機構人士分析稱，"政府可能判斷貝因美將會被賣給外資，所以對其一直沒有想法".另一方面，貝因美也剛剛因為發改委的反壟斷調查被罰款。

??? 乳協和工信部都強調，這次發布會只是一個進行時，不是完成時，未來還會擇機選擇新品，組織企業再次向社會發布。宋昆岡在會上還不忘點名未入選的企業，稱"近年來北京三元等有一定實力的企業也都積*加大研發力度".

??? 未入選的兩大液體奶巨頭北京三元乳業和上海光明集團，已等不及乳協的二批名單出爐。就在發布會舉辦前一周，光明集團宣傳部部長潘建軍匆匆趕到北京，約媒體見面溝通企業的情況。潘建軍解釋稱，光明集團對乳品"國家隊"一事毫不知情，因為光明是農墾系統出身，對口的政府部門一直是農業部農墾局，和工信部方面接觸并不多。

??? "近期媒體特別關注我們的動向，這次來北京就是為了告訴大家，我們非常看重嬰幼兒奶粉生產。"潘建軍說。

??? 和光明的緊急媒體公關不同，北京三元在推介會前夜突然發布公告稱，將投資約15億元人民幣建設一個年產5萬噸的乳粉加工廠。根據2012年工信部統計數據，目前國內奶粉產量**的伊利為6.42萬噸/年，三元目前奶粉產能不足5000噸/年。如果新乳品廠達到預期產能，三元將一躍成為乳粉產能前三甲。

??? 三元的計劃不止于此，公司稱新廠將考慮配套干酪和乳清粉生產線。如此布局在國內罕見。嬰幼兒配方奶粉為保證蛋白質含量都要求添加脫鹽乳清粉，而脫鹽乳清粉為干酪生產副產品，國內因飲食習慣，干酪需求量小，因此乳清粉生產規模小，目前國內嬰幼兒配方乳粉所需乳清粉基本依靠進口。業內人士分析，三元自建配套生產線肯定是受政府歡迎的方向，"這也是向政府要政策".

??? 一眾地方小企業則對"國家隊"多有不滿。西安市乳業協會秘書長王偉民告訴財新記者，小企業都在說大企業綁架了政府。他指出，陜西的羊奶企業，產能比高原之寶的牦牛奶大得多，產值達30多億元，成熟度遠高于牦牛奶。"山羊奶也是特種奶，這個是不是也該扶持一下？選了高原之寶卻沒有選羊奶粉，羊奶企業也很有看法。"

??? 王偉民認為，很多中小企業口碑不錯，也是地區銷售龍頭。如陜西的銀橋，基本將陜西市場占領。"工信部組建'國家隊'的做法有些操之過急。將來消費者根據導向選擇這幾家的可能性變大，那其他企業就會被邊緣化。"他說。

??? 兼并重組等政策

??? 工信部苦于角色拿捏，管太多會被指干涉市場，且手中又沒錢。此前政府主導三元重組三鹿，已成業內*大反面教材

??? 在"奶粉國家隊"事件中，工信部一改之前鼓勵企業兼并重組的高調。在6月的食品安全周上，工信部消費品司司長王黎明表態，希望業內企業能"自由戀愛".他說："我提議今天作為一個'相親日',你們強強聯合，或是優勢企業互補聯合，或是跨區域聯合，現在先戀愛，能夠結親的趕緊結親，近期若能有若干成功的婚姻，我們是非常高興的。"

??? 王黎明還在會上公布了國內十大奶粉生產商排名，并特別指出，希望這些強者內部聯姻。9月28日"推介會"名單的六家企業里，除高原之寶外，其余五家企業均位列"十大奶粉商"排名榜。

??? 工信部的兼并重組政策，在6月的食品安全周會議上進一步露出端倪。高伏介紹，目前全國有嬰幼兒配方乳粉生產企業127家，年產量約60萬噸，但年產量在3萬噸以上的企業僅有3家，產業集中度很低。此外，國產嬰幼兒配方乳粉品牌僅占高端產品份額的20%-25%.工信部將爭取用兩年時間培育形成10家年銷售收入超過20億元、具有自主知識產權的知名品牌和國際競爭力的大型企業集團，將行業集中度提高到70%以上。

??? 全國127家嬰幼兒奶粉企業悉數參加了工信部這次吹風會，幾家大企業會前已和工信部通氣。前述伊利高層人士告訴財新記者，政府把企業叫過去開會，傳達了中央意見，說要鼓勵兼并重組，"我們也表態一直有兼并的想法。但扶持政策如何，工信部一直沒有提".

??? 參加過這次工信部吹風會的還有圣元。上述接近圣元公司高層的投資人告訴財新記者，自提出兼并重組，工信部已開過好幾次會。一開始，企業以為有政策有錢，都挺積*，后來發現工信部并沒有出錢給政策的意思，于是就有國企推脫稱，"兼并重組的事情企業說了不算，得地方國資委定".

??? "業界對并購政策抱有期待，但其決定權在上面。"高伏告訴財新記者，《推動嬰幼兒配方乳粉行業企業兼并重組工作方案細則》（下稱細則由工信部牽頭制定，已送交國務院，"國務院尚在對細則進行研究，近期就會推出。"然而，對細則是否涉及扶持兼并重組的政策和資金，高伏避而不談："到時候都會向公眾公開。"

??? 工信部在兼并重組中的角色拿捏是個高難度的問題。乳協首席專家南慶賢認為，政府撒手不管不行，但管太多又會被指干涉市場。在他看來，即使工信部有扶持資金，也不敢貿然告訴企業，"企業一旦知道了風聲一定就擠破了腦袋，錢沒法分下去".

??? "工信部推動兼并重組卡在兩個方面。"前述接近圣元的投資人告訴財新記者，"一方面，政府很難通過扶持補貼性質的政策，市場經濟下，政府放權畢竟是大流；另一方面，即使要扶持，錢從哪里來？"

??? 高原之寶總經理汪家琦認為，兼并收購的扶持資金不可能以補貼形式兌現，"現在政府不可能給錢讓你去折騰。扶持*后應該是低息或貼息貸款".

??? 各家企業對兼并重組基本抱"有政策當然好，關鍵看市場"的態度。完達山內部人士曾在工信部*初提鼓勵并購重組時對財新記者稱，該公司被并購絕無可能，而收購其他企業也存在文化差異，"完達山從農墾發展起來，有很強的軍旅色彩，其他企業沒有那么容易融入這個文化".

??? 但僅僅過了三個月，完達山對并購的態度就發生了變化。董事長王景海在"推介會"后告訴財新記者："企業將抓住政府鼓勵嬰幼兒乳粉企業兼并重組的契機，近期已接觸七八家企業洽談并購和合作事宜。昨天才接待了一家日本的乳粉企業。"

??? 王景海稱，完達山產業鏈完整，有北方優質的奶源基地，弱勢是中南方市場，和外部企業合作能幫助完達山走出東北。在他看來，國家應該會扶持像完達山這樣的行業領軍企業。

??? 同樣出生黑龍江農墾的飛鶴乳業否認會被收購。董事長冷友斌對多家媒體表態："我做這個企業25年，對企業有感情，如果傳言說我賣飛鶴那絕不屬實，除非我死了，否則**不可能。"

??? 冷友斌對財新記者表示，飛鶴參與的兼并將是強強聯合，絕不是強弱聯合，且要在渠道或品牌上有互補。"有300億補貼當然*好。根據國際經驗，兼并重組已經到了市場行為階段，如果工信部不去組織，企業之間也要做這件事。"

??? 但前述伊利高層人士態度謹慎："即使有政策，有錢拿，兼并重組也不一定能做，你看三元當年聽政府話收購三鹿，結果一直也沒弄好。"

??? 2008年的"三聚氰胺事件"導致當年的乳粉"老大"三鹿集團破產，2009年，三元前后三次以總計6.165億元拍得三鹿處置資產。"三聚氰胺事件"之前，三鹿的整體價值超過百億元，而三元當年的營業額不過25億元，這起收購當時被業界視為"蛇吞象"."政府主導這起收購是業內公開的秘密，三元拿到的資產價格確實很低，但一直是負擔。"北京普天盛道企業策劃機構總經理雷永軍說。

??? 收購三鹿后，三元在一年半的時間內處于虧損狀態。后來曾一度恢復三鹿原產能的70%,但很快前端渠道重建就出了問題。據雷永軍透露，"很難進入母嬰渠道，目前原來三鹿的產能利用率恐怕也就10%".

??? "三聚氰胺事件"后，工信部和發改委就曾發布《乳制品工業產業政策（2009年修訂版》，其中明確提出限制準入以及鼓勵企業兼并重組。這一輪整頓，對全國180家嬰幼兒配方乳粉企業進行了審查，到2010年，共有127家拿到牌照，30%企業遭淘汰。但兼并重組*終未能落實。政府惟一主導完成的兼并只有三元收購三鹿，而這個案例也成了業內*大的反面教材。

??? 光明集團在兼并重組上也跌過跟頭。2002年，光明以5480萬元獲得江西英雄乳業51%股權，后者主要生產液態奶、奶粉等。但光明未能將英雄乳業扭虧，2006年-2008年甚至收入逐年下降，虧損日盛。到2008年，英雄乳業也進入了三聚氰胺奶粉生產黑名單。光明集團*終不得不以1元錢的價格出售英雄乳業，實際的賬面虧損達到2000萬元。

??? 光明集團近年的目光轉向了國外。潘建軍告訴財新記者，企業在兼并重組這塊是國際視野，近期已經在洽購以色列*大的乳業公司，該公司擁有奶源和完整的生產鏈，很符合光明的并購要求。但在雷永軍看來，光明近年收購目標轉向國外，就是因為上一輪國內并購基本都以失敗告終。

??? 新一輪兼并重組也必將面臨三元和光明過往的挑戰。雷永軍指出，兼并重組后的企業數量從*初傳聞的10家、20家，到現在變成了80家。僅就此數量變化，就能看出企業和政府之間的博弈。在他看來，國內值得收購的企業不超過10家，其他企業應靠市場力量自行淘汰。

??? "工信部要做的事情是劃定一個游戲的邊界，而不是進來帶著企業玩游戲。"雷永軍說。

??? 博弈新準入

??? 國外限購、國內有效供給不足形成了倒逼之勢，也被政府視為"政策機遇期"

??? 根據5月底國務院常務會議和《進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作的意見》的工作安排，由工信部主導的企業兼并重組、提高產業集中度，無疑是新一輪國產奶粉翻身大戰略的攻堅戰。而從整體戰略布局看，政府還在下一盤更大的棋，對未來的"國家隊"隊員們提供全程支持服務。

??? 從2012年下半年開始，美國、新西蘭、澳大利亞、德國、荷蘭等國家超市相繼出現奶粉限購行為，針對的主要目標正是蜂擁購買洋奶粉的中國消費者。到2013年3月份，內地*主要的海外奶粉代購地區香港正式發布限購令。

??? 自三聚氰胺風波后，這是國內消費者又一次經歷奶粉短缺。國內的奶粉企業也面臨壓力，今年以來原奶價格已上漲20%,很多企業為保高毛利的奶粉生產，不得不減產甚至停產了低毛利的袋裝液體奶。如果原奶價格持續上漲，奶粉生產也必將波及。

??? 國外限購，國內有效供給不足，內外交困之下形成了倒逼之勢，也被政府視為"政策機遇期".5月31日國務院常務會議研究部署進一步加強嬰幼兒奶粉質量安全工作，這一政府*高層面的表態，核心思想和半月前出臺的工信部"提高乳粉質量水平，提振消費信心行動"的"雙提"方案一致。

??? 之后，這場被提升至國家戰略層面的"奶粉戰爭"所涉及的各個監管角色紛紛登場。6月20日，國務院辦公廳轉發《關于進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作的意見》，意見由食品藥品監管總局、工信部、公安部、農業部、商務部、衛生計生委、海關總署、工商總局、質檢總局聯署出文。

??? 業界*關心的除了行業兼并政策，就是國家食品藥品監管總局新定的藥品質量安全生產規范（GMP準入細則。8月6日，食品藥品監管總局發布《企業生產嬰幼兒配方乳粉許可條件審查細則（2013版》征求意見稿。食品藥品監管總局解釋稱，新版細則比三年前的版本在五個方面做出了調整：一是要求實施HACCP（危害分析與關鍵控制點和GMP管理體系，按藥品標準來管理奶粉；二是要求有自建控奶源；三是要求企業有研發能力；四是全面提高了管理要求，特別是輔材料的采購要求；五是全面提高生產條件的要求，如提高了對生產環境的潔凈度要求，生產用水要使用純化水等。

??? 這并非食品藥品監管總局首次從準入下手治理奶粉亂局。2011年出臺的細則，就是為了從準入方面配合乳制品企業整頓，只是食品藥品監管總局沒有料到，乳制品行業的準入政策將一半的企業擋在了門外，奶粉的準入細則卻只砍掉了30%的企業，部分地區甚至招來了更多的小企業入局。

??? 雷永軍告訴財新記者，2011年的細則出臺后，很多本來只做液態奶的企業一聽說國家要限制牌照，趕緊花幾千萬元從國外買來設備做奶粉。"在中國，牌照比什么都值錢。"已經生產奶粉的企業怕過不了關，也紛紛升級設備。到2011年底統計，共有127家奶粉企業拿到牌照，陜西地區的乳企數量甚至將近翻番，很多羊奶粉廠就是在2011年審核中入場的。

??? 牌照三年到期，食藥局仍有機會再次從準入上調整政策。西安市乳業協會秘書長王偉民認為，2013版細則雖然比2011版更專業，但有些地方仍不切合實際，比如現有企業絕大多數不具備自建或自控奶源，"這應該是一個逐步完善的過程，一下卡住就有問題".

??? 此外，王偉民認為，政府的過往政策導向是取締和限制干法生產，因此很多企業轉向了濕法生產，但2013版細則要求濕法生產企業有自建奶源，但自建奶源投入巨大，這對于響應國家政策轉向濕法生產的企業來說并不公平。

??? 食品藥品監管總局的征求意見稿8月出臺后，加劇了業界和政府的博弈。陜西一眾小奶粉廠已經駐扎北京"跑部".但是，留給政府和企業的時間都不多了，今年9月，已經有一家企業牌照到期，到明年二三月間，將有大量牌照陸續到期，新細則定稿必須在此之前塵埃落定。

??? 反壟斷之后手

??? 洋奶粉的價格、進口、生產以及渠道相繼遭遇中國新政阻擊，但整頓仍未抓住根本

??? 小奶粉廠人人自危，在中國高端嬰幼兒奶粉市場占有率達到75%的洋奶粉品牌近來也害怕起來。"政府突然一個文件，跳出來就可以吞掉我們這么多錢，還有多少事情是我們正在做著就會突然被叫停并被罰款的？"一家大型外資奶粉企業人士如是說。

??? 此人所言直指中國的反壟斷罰款。今年7月，發改委開始針對嬰幼兒奶粉展開反壟斷調查。外資奶粉在國內定位高端，市場占有率也*高，但此番四大洋品牌美贊臣、多美滋、惠氏和雅培均遭調查。8月7日，六家乳粉生產企業的價格壟斷行為共處罰款6.6873億元，創下中國反壟罰單金額的歷史之*。

??? 罰單下發前，洋奶粉企業已紛紛降價。但雅培國內*大經銷商及奶粉貿易商一位楊姓經理告訴財新記者，打擊洋奶粉價格，對國產奶粉并非利好，兩者價格差縮小了，反而更會提升洋奶粉對消費者的吸引力。在他看來，除非洋奶粉產能或進口量降低，否則打壓洋奶粉對扶持國內乳企的效果適得其反。

??? 政府早就看到了這一點，并已備好后手。反壟斷之后，針對洋奶粉進口和國內生產的新政策隨之出臺。9月27日，國家質檢總局發出關于加強進口嬰幼兒配方乳粉管理的公告（下稱公告，對境外生產企業注冊等提出了新要求。

??? 其中，嚴禁進口大包裝嬰幼兒配方乳粉到境內分裝成為關注焦點。中商流通生產力促進中心乳業分析師宋亮指出，國內四大洋奶粉品牌都采用進口大包粉在國內罐裝的方法生產。這次不允許大包粉分裝后，意味著洋奶粉品牌只能在國內新建干法生產線，從國外進口原粉（全脂或者脫脂奶粉以及乳清粉等原料混合生產嬰幼兒奶粉。如果洋奶粉企業不能快速上馬生產線，短時間內產能必將受到影響。

??? 公告還規定，自2014年4月1日起，進口嬰幼兒配方乳粉的中文標簽必須在入境前直接印制在*小銷售包裝上，不得在境內加貼。產品包裝上無中文標簽或中文標簽不符合中國法律法規和食品安全國家標準的，一律按不合格產品做退貨或銷毀處理。宋亮指出，這一規定可確保所進口的國外嬰幼兒奶粉是直接面向中國市場的，從而進一步打擊洋奶粉代購市場，整頓之前經銷商在國內貼中文標簽的監管灰色地帶。

??? 但在一位嬰幼兒奶粉貿易商看來，如此限制政策，仍未抓住國內洋奶粉進口混亂之根本。他認為，國內進口洋奶粉實行配額制，每個進口商能進口多少奶粉需要乳協的配額，"為獲得更多配額，貿易商就成立分公司、子公司，反正只要每個月給乳協交1000多元會費就能獲得配額".

??? 洋奶粉目前還是供不應求，很多貿易商進貨渠道從大品牌轉向了小雜牌。一些貿易商或經銷商發現，其實在國外找個代工廠，貼牌生產轉內銷，利潤空間更大。"新政策并沒有明確禁止貼牌，對于大的貿易商，讓國外的奶粉直接印刷中文在包裝上，不過是把國內的貼標簽人工轉給國外，對它們沒有任何實質影響。"

??? 價格、進口和生產相繼遭遇新政阻擊，洋奶粉企業的渠道也出了問題。9月中旬，央視連續曝光洋奶粉品牌多美滋通過行賄進駐醫務渠道，壟斷新生嬰兒"**口奶".

??? 嬰兒奶粉的醫務渠道從來不是秘密。在行業研究報告中，醫務渠道、商超、母嬰渠道等，都是嬰幼兒奶粉銷售的常規渠道，很多報告還將醫務渠道的市場占有率作為企業渠道建設的重要指標考察。

??? 外資奶粉企業通過醫療渠道銷售奶粉已有十年以上的歷史。西安市乳協副秘書長薛俊民告訴財新記者，對一般的省級醫院，銷售推廣投入約在百十萬元左右，大城市則更高。國內的乳粉企業在醫務渠道的投入也不少，但因為投資巨大，往往不是外資的競爭對手。

??? 政府之前曾經試圖整頓這條渠道，2005年8月，衛生部通知重申《母乳代用品銷售管理辦法》有關規定，嚴禁在醫療機構內進行母乳代用品推銷，醫療機構及其醫務人員不得通過醫療服務為生產經營企業推銷其產品并從中獲利，或者將產品提供給孕婦和嬰兒母親，并不得接受生產者、銷售者為推銷產品而給予的奶粉饋贈。

??? 但類似的過往整頓沒有產生任何效果。"利益鏈不斬斷，根本禁不了。"薛俊民稱，醫務渠道涉及醫生、企業、業務人員各方利益，走的是"暗道",沒人檢舉無從查證。此外，對于查實后的處罰至今缺乏政策細則。

??? 此次由官媒發起的責難劍指洋奶粉企業。財新記者從多個經銷商獲悉，目前，多美滋、美贊臣等多個品牌醫務渠道的醫療代表們都處于休假狀態。但經銷商仍普遍認為，打擊醫務渠道的風聲一過，就能馬上開工。

??? 監管者角力

??? 各個推行新政的部委之間暗潮洶涌

??? 表面上，洋奶粉被各種新政推到了風口浪尖；背后里，下棋的各部委之間也是暗潮洶涌。

??? 農業部和工信部已經在補貼方面開始角力。上一輪政府針對國內奶源建設的工作重點是直補標準化、集中化養殖，農業部因為分管前端奶源和牧草種植，負責發放補貼的具體事宜。

??? 農業部一位內部人士告訴財新記者，對于前端的補貼，除了來自農業部，地方政府部門也出臺了多項措施。在黑龍江等奶聯社及大牧場快速發展的地區，一頭牛每年從各級政府獲得的補貼可達1000元。

??? 在新一輪針對嬰幼兒奶粉的行動中，農業部的基本思路仍是加大扶持和補貼。農業部畜牧業司副巡視員王鋒在九部委意見出臺的會議上稱，針對奶牛標準化規模養殖的資金規模將從5億元增加至10億元，且將重點向嬰幼兒奶粉企業的奶源基地傾斜。此外，還將有3億元用于苜蓿草種植補貼。

??? 農業部的直接補貼向奶粉企業傾斜，產生了雙向作用：一方面是鼓勵奶粉企業往上游走，另一方面是鼓勵有奶源的企業去做奶粉。"由工信部牽頭的兼并重組希望優勢互補，但現在無論是有奶粉廠還是有奶源的企業都不愿意放手了，因為只要發展另一頭，就能從農業部拿補貼。"前述農業部內部人士指出，"當然，如果工信部的兼并重組政策能夠有實際的扶持，企業可以從兩塊利益中選擇。"

??? 有業內人士對此解讀稱："農業部就等著看工信部的笑話。工信部手中沒錢，主導兼并重組難度很大。"

??? 商務部和衛生計生委也出現了意見分歧。商務部在這次嬰幼兒奶粉整頓中主要負責推進奶粉進藥店銷售。在現有嬰幼兒奶粉渠道多被外資品牌占領的情況下，開辟藥店渠道無疑是國產奶粉的又一條出路。此外，按照藥品管理奶粉的政策也支持奶粉進藥店。

??? 8月，商務部下屬中國國際貿易學會國際品牌管理中心主任許京宣布，計劃從2013年到2015年的兩年半時間內，在全國500個城市完成2萬家藥店的奶粉專柜投放。

??? 目前，商務部已經推動在北京、江蘇兩地試點。但前述嬰幼兒奶粉貿易商告訴財新記者，商務部推奶粉進藥店*大的障礙來自衛生計生委，"本來醫保卡盜刷就非常嚴重了，奶粉進入藥店可能加劇醫保卡盜刷現象".

??? 此外，醫藥銷售的毛利率一直高于奶粉銷售，藥店經營者對奶粉的興趣可能不大，一定會顧慮投入產出比，除非政府再給相應的激勵政策。■

??? 本刊實習記者王玨對此文亦有貢獻

??? 國際奶業監管鏡鑒

??? 國外監管模式

??? 【美國】嬰兒配方奶粉在美國全國性的監管機構主要是FDA（美國食品藥品管理局；美國的每個州政府下屬衛生部門，也會對當地的嬰幼兒配方奶粉生產商進行監管。同時，生產商必須保證產品符合聯邦食品、藥品及化妝品法案，以及聯邦法規第21章中的實施條例。

??? 聯邦食品、藥品及化妝品法案要求嬰兒配方奶粉制造商在生產過程及產品保質期期間測試產品成分構成，保存每批產品的生產、檢測及發貨記錄，遵守實施良好生產規范以及品質控制程序。要求嬰兒配方奶粉制造商保留所有顧客投訴的記錄，并不定期抽查以測評是否存在危害健康的風險。

??? FDA則對所有生產嬰兒配方奶粉的工廠不定時進行檢查，在檢查過程中收集并分析產品樣本，保存檢驗結果，跟蹤產品質量。

??? 在美國，一個新的嬰兒配方奶粉投放市場前，FDA都要求生產商必須證明產品能夠提供足夠的營養給嬰兒，并且產品需遵循"現行良好生產規范"（GMP的標準制造。

??? 美國政府規定添加到嬰兒配方奶粉中的成分必須是經過公認安全認證（GRAS的物質，并必須符合FDA的食品添加劑規定（聯邦食品、藥品及化妝品法案第201及409節。

??? 美國農業部則對牛奶品質有相應的分級規定。

??? 【德國】奶粉監管完全按藥品標準執行，所有奶粉上架前都要經過德國衛生部門等同于藥品的檢測程序檢驗。

??? 在德國開設牧場，必須有德國農業部、歐盟農業部等權威機構授權的認證證書。德國聯邦農業部制定奶源標準，并通過德國議會以法律的形式公布，各州必須執行和管理。德國農業部的獸醫每兩周都會定期檢查牧場是否達到歐盟規定，包括衛生狀況、生產設備、牧場環境等數十項檢測內容。

??? 在德國，所有嬰幼兒配方奶粉均采用電子標簽芯片全程管理。通過每罐奶粉的芯片，可準確掌握該罐奶粉的產地、牧場、工廠、生產線、生產時間等信息，從而有效地保證食品安全。

??? 德國各州負責食品監管。州政府相關部門制定監管方案，由各市縣食品監督官員和獸醫官員負責執行。聯邦消費者保護和食品安全局（BVL負責協調和指導工作。德國沒有**制度，監管部門按照風險的高低確定各企業抽樣樣品的數量。每年，各州實驗室要對大約40萬個樣本進行檢驗，檢驗內容包括樣本成分、病菌類型及數量等。

??? 【歐盟】2002年成立的歐盟食品安全局（歐安局，負責對乳制品從農場到餐桌的整個過程實行全程監控。

??? 食品安全局是歐盟的一個獨立性科學機構和法律實體，不隸屬于歐盟的任何其他機構，獨立于歐盟委員會、歐洲議會和歐盟各成員國，資金來源為歐盟預算。

??? 【荷蘭】每份交售原奶都要進行乳脂、蛋白質含量、抗生素殘留等各種檢驗。荷蘭農業部規定，由乳制品貿易委員會制定乳制品質量等級，由乳制品管理局負責監督、實施，由荷蘭牛奶質量控制中心負責檢驗。

??? 【芬蘭】每個農場都有牛奶生產標準，包括衛生要求，奶牛的飼料與喂養要求，牛奶生產環境等。所有原奶裝車之前都需要進行檢驗，過關才能運到加工廠。當天沒有銷售完的奶制品，需要及時清理。

??? 國外政府補貼模式

??? 【歐洲】歐盟對奶業有多種支持措施，從改進牛棚到擠奶、加工及銷售，奶農都從不同項目中得到幫助。比如在"動物福利"項目下，承諾保證奶牛福利的奶農可得到現金補貼。此外，山區及地理環境較差而導致收入受到影響的奶農，也可得到額外的補貼。2010年-2013年，歐洲經濟復蘇一攬子計劃為農業發展投入了49億歐元，其中7億歐元是與奶業重組相關的投資。這些投入在歐盟層面保證了奶粉價格的穩定。

??? 歐洲一些國家對嬰幼兒奶粉的補貼方式，有直接補貼給奶粉生產商或減免稅收等。荷蘭的補貼方式是政府直接付錢給奶粉生產商。德國政府對奶粉沒有直接補貼，但奶粉的增值稅（VAT非常低：平均VAT是19%,奶粉只有7%.英國包括嬰兒配方奶粉在內的奶制品增值稅（VAT為零。

??? 【美國】聯邦政府對奶農實施補貼，同時監管奶粉價格，打擊價格壟斷和操縱。如果消費者受到價格壟斷的傷害，可以訴訟生產商和零售商獲得實際損失的3倍賠償。美國還補貼低收入家庭。一個四口之家，如果年收入在4.36萬美元（約合26.8萬元人民幣以下，即可向政府申請營養補貼。美國家庭平均年收入約5萬美元，這個標準意味著近半數美國家庭可以參與營養補貼項目。低收入家庭可持政府發放的"補貼卡",可以直接在指定商店購買指定品牌的營養品，購買數量有一定限制。在2010財年，美國有920萬人申請了這項補貼。

??? 美國國會約每五年會出臺一個農業法案，法案內容包羅萬象，其中有一個俗稱"食品券"的項目，而營養補貼就是這個"食品券"項目的一部分，其宗旨是讓中低收入家庭的孕產婦和5歲以內嬰幼兒也能獲得所需的營養品。2012財年，美國國會共向這個營養補貼項目劃撥了66.18億美元。

??? 本刊實習記者霍冰一根據公開資料整理