“當前鹽業體制的改革，就像一張窗戶紙，一捅即破卻又模糊不清。”一位多年從事鹽政管理的知情人士告訴《**財經日報》記者，“隨著十八大和2013年兩會的召開，政府進行職能轉變，向市場放權的趨勢更加明顯。鹽業專營和政企不分的體制改革，在2013年應當有所動作，*遲要在2015年全面開放鹽業產業。”

　　2001年，**批啟動中國鹽業體制改革的原國家經貿委鹽業辦公室副主任陳國衛在接受本報記者采訪時亦表示，鹽業體制改革的時機已經成熟，國家有關部門應當適時捅破那層窗戶紙。

　　隨著鐵路系統政企和政資分離的開始，按照“十二五”規劃，下一個必須被解決的就是鹽業體制。

　　“十二五”規劃第四十五章**節中有這樣的表述：推進鐵路、鹽業等體制改革，實現政企分開、政資分開。與“十一五”規劃“積*穩妥地推進鐵路體制改革；深化石油、電信、民航、郵政、煙草、鹽業改革，推進國有資產重組，形成競爭性市場格局，建立現代企業制度”的描述對比，“十二五”規劃只提到了鐵路和鹽業的體制改革，且把二者放在了同等重要的位置。

　　有媒體日前報道稱，國家發改委體改司的一位負責人在四川調研時表示，2013年，鹽業體制將加快改革的推進。今年兩會期間，全國政協委員、民建中央副主席王永慶向全國政協提交了《加快我國鹽業體制改革的建議》。

　　在這一背景下，曾*力反對鹽業體制改革的中國鹽業協會（下稱“中鹽協”和中國鹽業總公司（下稱“中鹽”的負責人，亦在不同場合承認鹽業體制改革的迫近，并在為體制改革之后的發展做著準備。

　　一位中鹽協的領導在一次內部座談會上指出，鹽終究要改革，不要抱幻想，不要依賴專營，“千萬千萬做好放開的準備”。

　　但鹽業體制的改革，在十幾年中為何推進乏力，甚至舉步維艱？鹽業尤其食鹽的生產和銷售是否已經到了該交給市場和企業的時刻了？

　　本報告梳理了2002年至今，包括原國家經貿委鹽管辦、國家發改委有關研究機構、國家發改委與工信部等部門歷次鹽業體制改革的調研，分析了近十年來鹽業發展的基本數據，采訪了大量業內人士，希望借此推動中國的鹽業體制改革。

　　動蕩的鹽業體制

　　盡管歷經動蕩，但現行食鹽專營制度的核心并未有實質變化：生產實行定點管理，銷售實行國家指令性計劃和批發許可證制度，產銷嚴格按國家計劃指標調撥，大部分地區省級及以下食鹽行政主管部門與鹽業公司政企合一

　　中國鹽業體制的問題由來已久。

　　從公元前685年管仲開創食鹽官營制度至今，中國鹽業體制的發展，經歷了將近2700年的歷史。

　　彼時，管仲推行的食鹽官營制度的核心內容及措施是：民產、官收、官運、官賣。2700年后的今天，現行食鹽專營制度的核心仍未有實質變化，內容是：生產實行定點管理，銷售實行國家指令性計劃和批發許可證制度，產銷嚴格按國家計劃指標調撥，大部分地區省級及以下食鹽行政主管部門與鹽業公司政企合一。

　　新中國成立后，中國鹽業體制的變遷大致經歷了改革開放前后兩個階段。

　　**個階段為改革開放前，即從1950年至1979年。

　　建國初期，中國鹽業實行“鹽務分工、產銷分管”的體制。

　　1950年2月5日，中國鹽業公司成立，隸屬于當時的中央貿易部（后改為商業部，經營和管理華北、華東、中南三大區的鹽業運銷。

　　1950年3月8日，鹽務總局成立，隸屬財政部，1951年改屬原輕工業部。該局統一管理全國鹽的生產、稅收和西北、西南大區的運銷工作。

　　這一時期雖然實行政企合一的管理體制，但由于社會主義改造尚未完成，鹽業領域仍存在多種經濟成分并存的現象。但國營鹽場憑借其特殊的政治地位占據**優勢。而個體鹽場，受到勞動生產率低下、成本高昂的限制，逐漸走向衰退。

　　除了公私矛盾外，此時主管鹽業運銷的貿易部和主管生產的輕工業部之間也是摩擦不斷，也成為鹽供給上的不穩定因素。

　　上述矛盾甚至反映到毛澤東那里，毛澤東指示：“鹽還是產銷合一的好”。于是，1954年，中國鹽業公司和鹽務總局合并成立新的鹽務總局，統一由輕工業部領導。此時的鹽務總局不僅承擔著產運銷的職能，還承擔起征收鹽稅和緝私護稅的職責，形成了“產銷稅”一肩挑的格局。

　　本報記者拿到的一份有關鹽業發展歷史的官方材料顯示，實際上，上述局面形成的真正目的并不在于實行政企合一，而只是為了解決產銷矛盾。

　　1957年，黨的八屆三中全會召開后，開始了**次大規模的由中央向地方分權的改革，其重要影響是，將國有企業下放給地方政府。

　　從1958年開始，鹽務總局整體縮水為鹽工業局，同時將其直屬的產銷企業全部下放給各省市自治區，將產銷合一轉變為“地區分管、產銷分管”。

　　1963年底，在試辦托拉斯的政策下，中國鹽業公司作為試點開始試辦全國性的鹽業托拉斯，再次將產運銷集中統一管理。

　　“文革”期間，試辦托拉斯的政策遭到批判，迅速瓦解。

　　1968年，鹽務總局和中國鹽業公司被撤銷，全國鹽業工作轉由**輕工業部（1965年輕工業部被改名為**輕工業部、第二輕工業部、紡織工業部，1970年上述三家單位再次改回原名生產業務組內設的只有2個人的鹽業組負責。全國的管理模式又恢復為“地區分管、產銷分管”。

　　這個模式延續至今，即使到1996年實行食鹽專營制度之后，中國也未建立中央集中管理統一經營的國家專營模式。

　　鹽業體制進入改革開放時期之后，又經歷了數次調整。

　　1978年，輕工業部再次成立鹽務總局。1980年2月，中國鹽業總公司成立，與鹽務總局“一個機構、兩塊牌子”。中央層面上確立政企合一的管理體制。此后，地方鹽業管理也實現了政企合一和地方與中央主管部門雙重領導的架構。

　　1987年7月，為了貫徹黨的十二屆三中全會政企分開的精神，輕工業部撤銷鹽務總局，成立中國鹽業協會，由中鹽協承擔行政管理職能，鹽業總公司成為經濟實體，實行政企分離。

　　到1990年5月，因為經濟形勢的影響和行業協會管理的疲軟，輕工業部又將鹽業管理的職能大部分劃歸鹽業總公司，鹽業在中央層面上再度政企合一。

　　1993年輕工業部變為中國輕工總會。1994年，中國輕工總會經中編辦批準成立了鹽業管理辦公室，負責全國鹽業管理、鹽政執法，保障食鹽專營、工業用鹽計劃管理的實施等。但在實際工作中，鹽業管理仍然是政企合一，鹽業辦公室與中鹽總公司、中鹽協會合署辦公，中鹽總公司實際承擔著大部分行政管理職能。

　　在1998年中央機構改革中，中國輕工總會改為輕工業局，2000年輕工業局被撤銷。2001年2月，鹽業管理機構被劃歸原國家經貿委經濟運行局，該局局長兼任鹽業辦公室主任。陳國衛說，他就是在此時進入鹽業管理部門，擔任經濟運行局副局長兼鹽業辦副主任。

　　據陳國衛介紹，此后，從中央層面，鹽業管理在形式上實現了政企分離。也就在這一時期，全國鹽業體制改革的呼聲再起。

　　鹽業體制改革**波

　　2002年，原國家經貿委下發《關于鹽業管理職能有關問題的通知》，啟動**波鹽業體制改革，旨在政企分開，建立現代企業制度，但改革隨后便遭遇波折，至2003年大部制改革，**波鹽業體制改革擱淺

　　2001年，一份新華社印發的《國內動態清樣》報送至國務院時任副總理李嵐清。大致內容是反映天津私鹽泛濫，自1995年每年進入天津的私鹽達3萬噸，呼吁從源頭上解決私鹽問題。

　　當年3月19日，李嵐清批示：“請榮融同志閱。現在我們不少行政執法部門政企（事不分，又當裁判員，又當運動員，不但難以公正執法，甚至成了不法分子的‘保護傘’。”

　　3月27日，時任原國家經貿委主任的李榮融批示：“認真貫徹嵐清同志批示。請萬鵬同志批示。”第二天，時任原國家經貿委副主任的石萬鵬批示：“即請經濟運行局商中鹽公司領導，認真遵照嵐清同志批示研究抓落實。”

　　于是，這一批示落在了時任經濟運行局副局長的陳國衛等人頭上。

　　2001年下半年，陳國衛等人先后到全國8個重點產鹽省市和銷區進行調查，*終得出結論認為：必須引入市場競爭機制，改變食鹽管理僵化、壟斷經營傾向嚴重等問題；讓食鹽生產者直接進入市場；降低食鹽價格，讓販賣私鹽者無利可圖；食鹽計劃分配引入市場競爭機制。

　　2002年，一場轟轟烈烈的鹽業體制改革開始，各種紛爭也隨之而起。

　　在陳國衛等人調查之后，2002年5月20日，原國家經貿委下發288號文件，即《關于鹽業管理職能有關問題的通知》，明確要求中國鹽業總公司及各級鹽業公司要實行政企分開，建立現代企業制度。

　　而根據鹽業辦公室的改革建議，政企分開是*為關鍵的一步，具體的操作模式是，省級鹽務局與鹽業公司要脫鉤，經營的搞經營，管理的搞管理。

　　改革的建議受到了鹽業生產企業的支持，因為方案中提出，要打破食鹽壟斷銷售的格局，賦予食鹽生產企業自主經營權，直接進入市場。

　　實際上，2002年4月起，有關食鹽定點生產許可證、批發許可證和準運證的全部發放工作已經由原國家經貿委鹽業管理辦公室全面負責，而在此之前則由中鹽總公司行使建議權。

　　對于中鹽總公司而言，288號文件還特別說明，原國家經貿委將“配合國家計委提出食鹽年度計劃建議草案，在計劃下達后組織實施”。 上述內容的主旨在于要以國家經貿委取代中鹽總公司擬定食鹽年度計劃草案。

　　發證工作和制定年度計劃草案被中鹽總公司視為*為重要的兩項政企合一的職權。

　　一個針鋒相對的文件在10天后出爐，原國家計委在當年5月29日，發出了帶有“特急”字樣的815號文，即《國家計委關于進一步加強食鹽管理計劃，嚴格執行專營政策的通知》。文中重申：食鹽年度計劃和分配調撥計劃由國務院計劃行政主管編制下達，要繼續堅持現行的食鹽計劃編制程序和辦法，按照國家計委的統一部署，在規定的時間內編制食鹽計劃建議草案。這一文件特別說明：“中國鹽業總公司要認真組織落實并督促各產銷企業嚴格執行計劃”。

　　隨后，當時的《中國化工報》頭版頭條刊文：《部門文件分歧影響鹽業體制改革》，一個在于剝離鹽企權力，一個在于穩固鹽企權力。

　　正當這一事件處在膠著狀態之時，2003年的大部制改革開始了。國家經貿委被撤銷，國家計委被改組為國家發改委。

　　而風生水起的鹽業體制改革至此被擱淺。

　　但時至今日，國家發改委下達食鹽年度計劃之前，由中鹽總公司編制計劃草案的形式并未發生改變。而另外一個變化則是，本來“打架”的兩個單位，鹽業辦公室和食鹽計劃編制部門，都被劃歸了國家發改委。

　　直至2008年大部制改革，工信部成立后，雖然取消了鹽業辦公室的牌子，但鹽業管理的職能由工信部消費品工業司行使。

　　計劃指標致鹽業市場畸形

　　國家發改委有關機構的調研顯示，食鹽的計劃管制存在著諸多問題——計劃余地過大，嚴肅性缺失，很多地方實際產能和銷量往往高于計劃指標；部分地區存在歧視非鹽業公司所屬食鹽制鹽企業的現象

　　實際上，中鹽和中鹽協已經關注到來自鹽業內部支持改革的呼聲，這個群體主要是鹽業生產企業，一位中鹽的內部人士告訴本報記者，在鹽業的產業鏈中，制鹽企業身在**線卻處在利益端*底層。

　　據統計，目前，全國制鹽企業有2200多家，但平均產能在3萬～4萬噸的小鹽場占到絕大多數。很多制鹽企業面臨虧損，甚至存在倒閉的風險。

　　制鹽企業的鹽產品出售通道有三個：出售給兩堿（純堿和燒堿企業的工業鹽；出售給漂染、制革、冶金、制冰冷藏、陶瓷玻璃、醫藥等行業的小工業鹽；食鹽。

　　對于制鹽企業而言，上述三種銷售渠道的利潤換算十分簡單。

　　兩堿工業鹽、小工業鹽與食鹽加工只少了一道程序：加碘。中鹽的內部人士表示，因為加碘的程序，食鹽的生產成本比工業鹽每噸多了10～15元。

　　但即使成本略高，制鹽企業依然愿意更多地生產供應食鹽。

　　因為食鹽的管制雖然嚴格，但是拿到生產指標后，其出廠價平均在每噸500元左右。而工業鹽雖然沒有專營和國家計劃指標的限制，供需直接見面簽合同，但其出廠價大概每噸在200元，略高于其車間價，利潤微薄。

　　二者之間銷售利潤相差2.5倍左右，因為加碘產生的成本可以忽略不計。

　　但制鹽企業要想獲得食鹽的生產指標，并非易事，原因是，這些指標掌握在政企合一的機制中。

　　在食鹽領域，一個*其重要的壟斷環節，在于食鹽的年度計劃分配。

　　目前，食鹽計劃管理的基本流程是：

　　國家發改委每年向省市區下達編制下一年度國民經濟和社會發展計劃草案的通知，其中包括食鹽計劃。然后各省市區鹽務管理部門和鹽業公司**負責提出本地方的需求量，產區省份提出食鹽的可供量。第三步，國家發改委委托中鹽總公司對各省市區上報的計劃草案進行平衡和協調，提出全國年度食鹽調撥計劃建議草案。第四步，上述草案上報國家發改委審批下達，由國家發改委向各省市區鹽務管理部門、鹽業公司和中國鹽業總公司下達年度食鹽分配調撥指標計劃和食鹽干線運輸計劃。第五步，各食鹽定點企業按照計劃生產，各級鹽業公司按計劃收購、調運和銷售。

　　于是，各地鹽業公司每年都在全國鹽業會議上有一番爭奪計劃指標的“肉搏戰”。

　　鹽務管理部門只是爭奪鹽業指標的開始，接下來，制鹽企業新一輪的指標爭奪戰便拉開帷幕。而因為計劃指標權力尋租的貪污案例比比皆是，一份內部資料顯示，2006年，僅浙江省檢察機關就查處了該省鹽業系統賄賂犯罪28件，涉及該省各級鹽務局主要領導和骨干38人。此案前后，廣西、江蘇、河南、廣東等地也有鹽業領域的腐敗窩案曝光。

　　如此局面與食鹽專營制度不無關系，據知情人士介紹，食鹽專營制度目前主要體現在計劃環節，比較普遍的格局是：在某一地理范圍內（通常按照行政省區劃分，食鹽生產由政府特許的少數幾家生產企業按政府下達的計劃進行，食鹽銷售則只由政府指定的**一家經銷商（鹽業公司來執行，食鹽產品的生產商只能把產品按照政府確認的價格賣給政府指定的經銷商，而不能直接在市場上銷售。

　　于是在食鹽運銷環節上，亦出現了畸形的現狀。具體表現為目前普遍實行的省地縣三級批發的管理體制上，這種自上而下的縱向分配體制，形成了運銷環節規模龐大，而流通效率較為低下的局面。更為重要的是，在這樣的重復運輸、人浮于事、人滿為患、機構龐雜的格局下，勢必會導致對食鹽的加價，而*終由消費者承擔因體制混亂造成的成本。

　　根據國家發改委有關機構的調研資料，食鹽的車間價格一般在120～220元/噸，出廠價一般在400～500元/噸，銷區的批發價在1200元/噸，二級批發價在1500～1600元/噸，零售價在1800～3000元/噸。零售價與車間價相差1000%以上。

　　以此，也反映出生產企業與運銷企業之間利潤上的兩*分化。

　　此外，根據國家發改委調研的結論，專營的體制導致制鹽企業產業集中度低，技術水平落后，產業布局分散，創新能力弱，產品技術含量低，資源利用率低。因為爭奪生產計劃的競爭代替了市場競爭，落后制鹽企業只要能拿到計劃，不用創新即可生存。

　　按照現行法規和文件的規定，除了兩堿工業鹽外，大部分地區都由各自鹽業公司組織供應，由此形成了各自為政、地區分割的壟斷經營格局和鹽產品的地域性貿易壁壘。近日，淘寶等電商網站食鹽被迫下架的新聞，即緣于此。

　　同樣根據國家發改委有關機構的調研，食鹽的計劃管制，還存在著諸多問題：計劃余地過大，嚴肅性缺失，很多地方實際產能和銷量往往高于計劃指標；部分地區存在歧視非鹽業公司所屬食鹽制鹽企業的現象。

　　2005年，中鹽湖北一家直屬公司得到的食鹽計劃指標13萬余噸，占其產能的27%，而另一家與其產能相近的非鹽業直屬公司，拿到3.7萬噸的計劃指標，僅占自身產能的7%——這種現象每年都大量存在。

　　安全與食鹽專營不對等

　　在食鹽專營被放開后，普及碘鹽的工作，衛生部門、質監部門和食品藥品監管部門理應負起更多職責。如果這些部門不能保證碘鹽的普及和食鹽的安全，那么“肉蛋奶都應該實行專營”

　　鹽業專營體制導致鹽業企業發展弊病，但這對于普通百姓而言，并非是一個值得關心的話題，因為食鹽在大多數人的生活成本中，支出占比可以被忽視。

　　民眾更為關心的話題是，一旦食鹽專營被放開，食鹽的安全問題如何得到保障。

　　這一話題已成為鹽業體制改革中，反對者的“利器”。知情人士告訴本報記者，在**波的改革幾乎進入破冰期后，反對者向全國人大常委會和國務院領導“上書”：食鹽專營制度一旦被放開，工業鹽將沖擊食鹽市場，對于普及加碘鹽的工作會造成“毀滅性打擊”，將嚴重影響人民群眾身體健康。

　　無可厚非，食鹽專營對于普及加碘鹽發揮了*其重要的作用。中鹽的內部人士告訴本報記者，國家一直堅持食鹽專營的出發點，也正是為了加碘鹽的普及。他舉了一組來自聯合國有關機構的統計數據，1996年至2005年，碘鹽供應量從432萬噸提高到732萬噸，我國居民合格碘鹽食用率由1995年的39.9%上升至2006年的93.8%，兒童甲狀腺腫大病率從1995年的20.4%下降到2005年的5%，基本實現了我國向世界承諾的消除碘缺乏病的階段性目標。

　　這一成績，保護了我國兒童智力發育，2005年全國碘缺乏病監測顯示，我國兒童平均智商達到103.5，已處于正常水平。

　　但在這些成績取得之后，一位中國地方病協會的專家告訴本報記者，衛生部疾控局和他們協會均發現，食鹽專營體制開始掣肘繼續加強缺碘地區普及碘鹽的行動。

　　這位專家表示，在一次鹽業體制改革工作小組召開的座談會上，即有衛生部疾控局和中國地方病協會的專家指出，偏遠地區的食鹽供應不足。由于專營，使之前原由私人利用駱駝等工具運輸食鹽到偏遠地區的做法被認為是販賣“私鹽”而予以取締。

　　衛生部有關部門曾要求鹽業公司負責偏遠地區食鹽供應，建立銷售網點。但鹽業公司給出的回復是：鹽業公司也是企業，要以營利為目的，而往偏遠落后地區送鹽，企業利潤太小，而且那是社會責任，鹽業公司不應承擔社會責任等。

　　這一狀況造成邊遠、貧困地區百姓“買不起”或者“買不到”碘鹽。知情人士說：“目前，部分鹽業公司供給偏遠地區的食鹽價格每500克在2元左右，有的地區甚至高達4~8元，而當地百姓能夠接受的價格為每500克幾毛錢。”

　　2000年的監測顯示，對于碘缺乏病，7個省未達標，7個基本達標。到2007年，仍有4個不達標，4個基本達標。2006年，新疆地區甚至出現了新的兒童克汀病。2008年監測顯示，全國有341個縣的居民合格碘鹽食用率未達到指標要求，部分實現了階段目標的省份，防治工作開始嚴重滑坡。

　　中鹽內部人士表示，如果鹽業專營體制被放開，工業鹽沖擊碘鹽的現象將更為嚴重，防治工作更加沒有保障。

　　陳國衛說，食鹽專營體制與普及碘鹽的工作不能畫等號。在食鹽專營被放開后，普及碘鹽的工作，衛生部門、質監部門和食品藥品監管部門理應負起更多職責。如果這些部門不能保證碘鹽的普及和食鹽的安全，那么“肉蛋奶都應該實行專營”。

　　事實上，關于食鹽加碘還有另一面的爭論，即碘過量可能導致甲狀腺功能減退癥等甲狀腺疾病發病率明顯增加，早在2010年，衛生部(已更名“國家衛生和計劃生育委員會”)公布食品安全國家標準《食用鹽碘含量(征求意見稿)》，便擬將食鹽中碘含量的上限降低，征求意見稿編制說明中指出，目前食鹽中碘含量偏高，盡管全國水平處于可接受水平，但有約5個省處于過量水平，16個省處于大于適宜量水平，因此有下調余地。

　　本報記者在調查中發現，各地市場上銷售的食鹽均無QS認證，即沒有經過國家批準的食品生產企業必須進行的強制性檢驗結果。知情人士表示，國家質檢部門對于食鹽的監管只起到輔助作用，生產許可的權力在工信部門。“造成如此局面的原因，是因為食鹽專營體制的存在，導致質監部門懶得管。”

　　而按照《食品安全法》的分工要求，食鹽產品質量由各級質監部門負責；用戶和餐桌上的食鹽安全問題由食品藥品監督管理部門負責；流通和市場環節由工商部門承擔；衛生標準的制定和碘缺乏病監測由衛生部門負責。

　　在2013年機構改革后成立的國家食品藥品監管總局更應負起對食鹽質量和安全的監管職責。

　　但目前，工信部門沒有專業的監管技術和人員配備，地方鹽務局（鹽業公司負責對鹽業市場進行監管，食鹽的質量和安全顯然游離于國家的監管系統和法律規定之外。

　　此外，重慶市鹽務管理局局長助理涂紅告訴本報記者，食用鹽和工業鹽都來自原鹽，來自同一條生產流水線，不同的是，加了碘的原鹽就是食用鹽，沒有加碘的原鹽就是工業鹽。

　　知情人士補充說，工業鹽本身并沒有毒副作用，中國甚至世界上有人類開始食用的就是現在所謂的“工業鹽”。**不同的是，一般工業鹽無法有效防止碘缺乏病癥。工業廢料鹽和一些劇毒農藥所產生的滋生物（主要是鹽分在市場上非法流通為食用鹽的事件十分罕見，安徽曾有過類似案例，但這與三聚氰胺的毒奶事件相比，只發生在*小的范圍內，發生的幾率也幾乎可以忽略不計。“從另一個角度上說，鹽業專營也并不能完全防止有害工業鹽給民眾造成安全隱患。”

　　國內外鹽業體制比較

　　中國目前的產銷分離的專營局面，中鹽一家獨大，更多站在中鹽和銷售企業的角度，生產企業無法自主經營，沒有權利進入市場，發展呈現小亂散差的格局。這些都需要借鑒國外的發展經驗，改變專營模式，進行市場競爭

　　在中國，食鹽專營制度的動機主要是防止碘缺乏病，從世界范圍內看，食用碘鹽是*快捷便利和安全的方法，但并非防治該病癥的**手段。

　　包括中國在內，阿根廷、埃及、德國、希臘、印尼、俄羅斯等國家均有服用碘藥品補碘的方式，也有通過乳制品和面包補碘的做法。目前，有的國家強制補碘，有的國家只是建議。

　　陳國衛說，食鹽加碘絕不等于食鹽專營。

　　在美國，六大鹽業公司是典型的寡頭壟斷，與中國產銷分離不同，他們實行的是產銷合一的體制，企業的縱向一體化程度很高。美國也是采用食鹽加碘的國家之一，但也提供非加碘鹽，市民可以自由選擇。

　　美國政府沒有專門的鹽業政策，大多數鹽礦歸私人所有。各種用途的鹽都有嚴格的技術指標，并有專門機構對不同用途的鹽指標進行監督檢查。

　　美國食品醫藥管理局（FDA規定，所有在美國進行人類食品和畜牧食品生產、加工、包裝的國內外廠家均必須在FDA進行登記。

　　在日本，1997年之前在《鹽業專賣法》的規定下，實行鹽業專賣制度。1997年，日本廢止了鹽業專賣制度，至今國有股份的控制全部退出，完全實現了區域市場的內部化。但在市場化之前，日本為了保護本國的鹽業企業，實行了五年左右的保護期，如對進口鹽征收高額關稅。

　　在德國，鹽業保持著激烈的市場競爭狀態，有關鹽的系列法規被列入食品法范疇。

　　在印度，禁止出售非碘鹽供人食用，并頒布了禁售令。但在印度并不實行專賣制度，鹽的生產、分配、質量和出口受鹽業委員會、工業政策與發展部辦公室、工商部等機構管理。

　　從世界發展趨勢上看，鹽業正在向著集中化、規模化的方向發展。在北美，三個大型鹽業公司占整個鹽銷售量的90%。在歐洲，也是三四家大型公司的市場占有率達到75%。

　　知情人士說，中國目前的產銷分離的專營局面，中鹽一家獨大，中鹽協更多站在中鹽和銷售企業的角度，生產企業無法自主經營，沒有權力進入市場，發展呈現小亂散差的格局。這些都需要借鑒國外的發展經驗，改變專營模式，進行市場競爭。

　　此外，目前，美國、瑞士、意大利、希臘和日本等國家，正在采取措施消除鹽業壟斷的局面，也值得中國在未來鹽業體制改革中思考。

　　鹽業體制改革第二波

　　目前有關部門和研究機構已經取得部分共識，將在“十二五”期間，也就是2015年之前，完成鹽業體制的改革，“2013年應該會有所動作，至少達到改革方案在國家發改委內部達成共識的目標，并適時報送國務院領導”

　　國內的教訓和國外的經驗，逐漸讓改革鹽業專營體制、實現政企分離的呼聲再次成為主流。

　　2009年3月，“加快鹽業行業改革”首次進入政府工作報告。隨后，鹽業體制改革領導小組成立，由國家發改委體改司、工業和信息化部消費品工業司具體負責，著手制訂新的鹽業體制改革方案。

　　至此，從2001年開始醞釀的鹽業體制改革方案已經是第七套。

　　2005年4月，《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》提出“完善煙草行業管理體制，研究制訂鹽業體制改革方案”。2007年、2008年、2009年連續三年由發改委下發或國務院轉發的“深化經濟體制改革意見”中，都將鹽業改革寫入其中。此外，“十一五”規劃和2011年開始執行的“十二五”規劃中，均將鹽業體制改革放到重要位置。

　　所有關于鹽業體制改革的方案從未改變的思路是：破除鹽業專營和政企不分，實現鹽業市場化。

　　為落實時任國務院總理溫家寶在政府工作報告中的要求，國家發改委體改司、價格司和工信部的法規司、消費品工業司等部門先后到廣東、青海、河北、天津等8個省市調研，與生產企業、鹽業公司、用鹽企業，以及工商、質檢、物價、衛生等地方職能部門進行了深入溝通，*終形成了第七套方案。

　　知情人士告訴本報記者，第七套方案的主要內容是：

　　取消食鹽專營體制，發揮工商、質檢等部門的職能作用；開放小工業鹽市場；制鹽企業的食鹽生產進入市場；取消食鹽生產、運輸和批發許可證制度，取消食鹽生產和分配調撥指令性計劃，取消調撥批發價和出廠價管理，取消非食用鹽運銷管制，實現政企分離；強化對加碘鹽的管理；兩年內全面放開鹽業市場。

　　這一改革方案得到了全國28家制鹽企業的積*響應。

　　但這并不是改革的決定性草案，由發改委經濟體制與管理研究所撰寫的《我國鹽業體制改革研究》報告則認為，改革宜穩妥推進，安排3～5年過渡期，逐步放開專營制度。這一建議也得到了中國鹽業協會的贊同。

　　中國鹽業集團則認為應該打破以省為單位的分層專營制，實現全國集中統一的特許專營制度；或者仿照煙草專賣局，建立國家食鹽專賣局，中鹽總公司與該局合署辦公。

　　中鹽協也寫信到國務院領導，反對取消食鹽專營。

　　就在唇槍舌劍之間，時間被推進到2011年。這一年3月，日本發生了大地震，由此引發了中國全國性的搶買碘鹽的事件。鹽業公司、中鹽協借此呼吁鹽業專營的重要性。

　　知情人士表示，第七套方案并未報送至國務院。

　　來自中鹽公司公布的數據顯示，在鹽業體制改革彷徨的十年中，中鹽發展突飛猛進。從2003年到2009年的6年時間里，公司總資產從37億元發展到310億元，增長逾8倍；利潤總額從8452萬元翻升至6億元，增長達7倍；鹽產量從不足300萬噸增加到1058萬噸，增長2.6倍；鹽化工產品從無到有，產量達400萬噸。2009年，中鹽成為亞洲*大鹽業企業和國內重要化工企業，中國500強企業。2011年底，中鹽的總資產規模發展到436億元，鹽的產量1462萬噸，世界第二，主要化工產品產能1449萬噸，涉及鹽化、農用化肥及農藥產品、精細化工等領域，部分產品進入世界和全國前列，食鹽供應和配送覆蓋國土面積37.85%。擁有全資、控股子公司47家，職工5.5萬余人。

　　知情人士提醒，國外正在改革鹽業寡頭的格局，而在中國鹽業體制改革尚未取得實質進展之時，鹽業寡頭卻正在形成。

　　對于當前的改革前景，知情人士表示，**要廢止已經嚴重滯后的《鹽業管理條例》，其次結合2013年機構改革的內容，將鹽業質量安全管理交給食品藥品監督管理總局；第三，放開小工業鹽市場，讓制鹽企業成為市場主體，廢止食鹽的計劃調撥和行政許可制度，取消食鹽運銷管制。

　　在改革方案出臺的預期上，這位知情人士表示，目前有關部門和研究機構已經取得部分共識，將在“十二五”期間，也就是2015年之前，完成鹽業體制的改革，“2013年應該會有所動作，至少達到改革方案在國家發改委內部達成共識的目標，并適時報送國務院領導”。

　　私鹽案屢禁不止背后

　　販賣私鹽引發的刑事案件自食鹽專營以來屢禁不止。

　　重慶市鹽務管理局為此編輯了一本《打擊涉鹽犯罪案例評析》的書，書中記載，自1997年重慶市變為直轄市之后的10年間，共查獲鹽業違法案件7000余件，查獲違法鹽產品1.7萬余噸，56人被追究刑事責任。

　　不僅僅在重慶，有關資料顯示，幾乎每年都有私鹽大案偵破。重慶市鹽務管理局局長助理涂紅告訴《**財經日報》記者，1997年刑法修訂后，販賣私鹽涉及的罪名一般為“非法經營罪”。之前則被定為投機倒把罪。

　　1998年4月，趙登明被重慶永川法院以非法經營罪判處有期徒刑3年。據涂紅稱，該案是全國首例適用“非法經營罪”懲處涉鹽犯罪的案件。《打擊涉鹽犯罪案例評析》一書中將上述犯罪解析為：“國家實行專營的食鹽”。

　　一位長期研究鹽業體制的人士對本報記者表示，涉鹽犯罪的絕大部分原因起自“食鹽專營制度”，販賣的是工業鹽。很少一部分是因為販賣主要成分為鹽的農藥殘渣致罪。后者的社會影響惡劣和重大，而前者只是有違當前的食鹽管理秩序。“如果取消了食鹽專營制度，就不存在這樣的犯罪。既然大量存在這樣的案件，只能說明食鹽買賣利潤巨大。”

　　近日，重慶再次破獲了一起非法經營私鹽的大案，涉及湖北、四川、山西、山東、河南等多地。據稱，該案僅現場繳獲的冒充食鹽的工業鹽近90噸，價值400余萬元。

　　據了解，該案當事人*初買進的工業鹽每噸在300元左右，*終零售價格高達每噸3000元。如此巨大的利潤空間，也是食鹽案件屢禁不止的關鍵原因。

　　該案案發自湖北應城市一帶，其具體操作的流程是：

　　犯罪嫌疑人用工業用鹽單位的名義從制鹽企業大量購得工業鹽，以“石材”“元明粉”“化工原料”等名義裝入集裝箱，從長江水路運抵重慶寸灘碼頭，再委托重慶貨運公司運至四川等地，其中大部分工業鹽被銷售給地下加工廠，分裝成小包裝食鹽。*終到達銷售終端。

　　據重慶鹽務局有關人士介紹，工業鹽本用于純堿、燒堿等化工原料，生產企業需要持有“生產、批發、準運”等許可證，并在鹽務局備案。

　　但上述說法遭到被稱為“中國鹽業反壟斷**律師”的上海律師鄒佳萊的反對，鄒佳萊告訴本報記者，2008年和2010年，*高人民法院即有對此類案件的批復。

　　早在1995年，原國家計委、經貿委在《關于改進工業鹽供銷和價格管理辦法的通知》中，就明確取消了工業鹽準運證和準運章制度，這標志著工業鹽市場已經放開經營。

　　鄒佳萊說：“1996年國務院頒布的《食鹽專營辦法》，則進一步明確國家只對食鹽實行專營。但是多年來，山東、河南、四川、甘肅、青海等省不僅對食鹽實行專營管理，對工業鹽的經營也實行統一經營管理，對工業鹽實行準運證或通行證。”

　　本報記者翻閱國家發改委有關調研資料時發現，對于工業鹽的監管，各地舉措不一。有的完全放開，有的管得很緊，有的只需要備案。有鹽業公司的內部人士表示，這是為了防止工業鹽沖擊食鹽市場。

　　另有知情人士認為，對工業鹽監管的亂局導致各地司法機關案件判處上差異很大。為此*高人民法院對工業鹽經營中的相關問題予以了明確：

　　一、工業鹽已不再屬于國家限制買賣的物品，經營工業鹽的行為不構成非法經營犯罪。

　　二、法律及《鹽業管理條例》沒有設定工業鹽準運證這一行政許可，地方性法規或地方規章不能設定工業鹽準運證制度。

　　三、對鹽業公司之外的其他企業經營鹽的批發業務沒有規定行政處罰，地方政府規章不能對該行為規定行政處罰。

　　“現在鹽業管理的法規、部門規章和地方的法規之間矛盾重重，工業鹽管理中如何放開的標準不能統一，司法機關判處案件的標準也很難把握，其實都源于食鹽專營制度。如果目前不能有效厘定食鹽、工業鹽、小工業鹽的運銷和生產的關系及界限，不能剔除鹽業的暴力，不能改革和取消食鹽的專營制度，私鹽的刑事案件就不會完全消失。”知情人士說。