《食品安全法》實施3年，“分段管理”已呈現四大弊端

　　國家食品安全標準審評委員會副主任委員陳君石：食品安全多套? 標準“打架”給監管“帶來很大麻煩”，分段管理導致資源浪費、重復監督等問題

　　看到白菜想到甲醛、吃蝦想到明膠、吃著鴨血狐疑是豬血……中國公眾對食品安全的信任度如同對中國股市的態度，連年一蹶不振。人們不禁要問：中國的食品安全究竟怎么了？事實真的那般糟糕嗎？究竟是食品安全的標準定低了？抑或是食品生產者亦中了社會的流毒，對法律沒有畏懼、道德沒有底線？

　　陳君石

　　研究員、博士生導師

　　國家食品安全風險評估中心研究員，營養與食品安全專家；中國工程院院士；國家食品安全風險評估專家委員會主任委員，國家食品安全標準審評委員會副主任委員，國際食品添加劑法典委員會主席，世界衛生組織食品安全專家團成員，國際生命學會中國辦事處主任；美國康奈爾大學營養科學系和香港中文大學兼任教授，中國毒理學會名譽理事長等。

　　厲曙光

　　教授、博士生導師

　　復旦大學公共衛生學院營養與食品衛生教研室主任，中華預防醫學會理事，中國食品科學技術學會理事，中國毒理學會理事，上海市營養學會理事，上海預防醫學會理事兼食品安全與營養專委會主任委員，國家FDA保健食品審評中心評審專家，衛生部新資源食品評審專家等。

　　早報記者 盧雁

　　食品安全問題難點在于三套強制性國家標準互不通氣

　　1　將多套國家標準

　　整合成一套

　　東方早報：我國食品安全標準體系如何構成？

　　厲曙光：按照我們國家標準化法的規定，我國產品標準分為國家、行業、地方、企業四級標準，前三級標準又可分為強制性標準和推薦性標準。由于歷史的原因，以及多部門承擔食品安全監管的現狀，我國食品安全（原稱食品衛生相關標準涉及國家質檢總局、衛生部、農業部、輕工部、商務部等制定的國家標準和行業標準，其中有些標準還存在相互矛盾和重疊的現象。根據《食品安全法》的規定，現在由衛生部牽頭對國家標準、行業標準進行清理整合成強制性食品安全標準（今后只有一套強制性標準，保證人的健康是*終目的。

　　東方早報：制定這個標準的難點在哪里？

　　陳君石：2009年頒布的《食品安全法》規定，今后我們國家只有一套***強制性的食品安全標準，叫做《食品安全標準》。現在，我們要把正在實施的多套國家標準，進行清理整合，成為一套強制性的食品安全國家標準。而我們的難點就在于我們現在至少有三套同樣都稱為“國家標準”的標準：一套是根據《食品衛生法》，由衛生部主導的《食品衛生標準》，由來已久；第二套是由國家質檢總局主導的《食品質量標準》，根據的是《產品質量法》；第三套是農業部主導的《農產品質量安全標準》，根據的是《農產品質量安全法》。除此以外，還有各種行業標準里面的強制性執行條款。這三套標準都是國標，具有強制性，其間矛盾顯而易見，因為不是一個部門制定的，互相不通氣，規定的內容不一致，給企業和執法都造成了不必要的困難。

　　新標準須向WTO成員國通報和解釋

　　東方早報：三套甚至多套合成一套，那豈不是要逐條作梳理？

　　厲曙光：我國涉及食品的國家和行業標準多達數千項。我曾經參加過食品包裝材料標準組方面的討論，時間很緊，工作量也非常大，對幾十個甚至幾百個標準，一項一項討論，討論的目的就是把各個標準進行比對，梳理出相同點和不同點，通過多部門、地區的反復協商，廣泛征求各方意見，該取消的取消，該合并的合并，該整理的整理，*后要整理出一個新的標準，新的標準草案需要在網上公開征求意見，還要向WTO成員國通報和解釋，*終形成新的標準。以往一個標準的討論制訂到頒布可能要一年甚至更長，所以現在的工作量很大。

　　陳君石：是的，那意味著不屬于安全內容的部分應該把它排除掉，只保留安全和健康有關的內容放在新的這套**的強制性國家標準里。比如現在的乳品新國標中，被媒體炒作得*多的是66個標準之一的生鮮乳標準，其中又以蛋白質含量指標為*。根據新國標，在生乳標準中，乳蛋白含量從1986年的每100克生乳蛋白質含量不低于2.95%降到了2.8%，菌落總數則從2003年的每毫升50萬調至200萬。有人據此將所有66項標準評價為全世界*落后的乳品標準，然而，事實并不是這樣。攻擊它的根據之一，就是蛋白質的含量，其實蛋白質含量是一個明確的質量標準，而不是安全標準，因為這點差別對消費者健康不會有任何影響。

　　中國人不喝生奶，生鮮乳被乳品企業收購后加工成各種各樣的乳制品，根據每個企業的需要，它的產品的蛋白質含量是不一樣的。生鮮乳的蛋白質含量主要影響收購價格，蛋白質含量高就收購價格貴一點，*后上市的價格也貴一點，反之也一樣。而做成嬰幼兒配方奶粉或者普通奶粉，或者不管是什么樣的奶粉，這跟生鮮乳的蛋白質含量是完全沒有關系的，因為奶粉中的水分會蒸發。按照《食品安全法》的要求，這個生鮮乳的標準不應該進入新的食品安全國家標準，但是，它進來了，這就是妥協的結果。

　　厲曙光：一般說不屬于標準的那部分就是檢測方法了，檢測方法也是有一個標準的，比如我們規定奶油蛋糕里的大腸桿菌、細菌總數、致病菌等，但檢測這些菌數方法的參照標準一般不會放在標準里，而是放在附錄里，這樣可使標準簡潔些。作為強制性的食品安全標準應當只涉及食品安全的指標，和與食品安全相關的指標。而其他方面的指標應由推薦性的產品標準來規范。

　　生鮮乳66個標準

　　是妥協的產物

　　東方早報：為什么生鮮乳標準不應該納入國家食品安全標準？

　　陳君石：收購來的生鮮乳不是直接喝的，與消費者健康無關。成了國家食品安全標準，政府就把自己套上了，顯得很被動。這個問題完全應該是企業行為，而不是國家食品安全標準該管的。在國外，按照蛋白質含量高低分級，按照菌落總數多少分級。乳品公司到養奶戶收奶，蛋白質高的牛奶多付錢，跟安全風馬牛不相干。

　　東方早報：據說現今這套乳品標準是各方妥協的結果？

　　陳君石：這一套66個標準制定的過程，一共開了60多次“專家”會議。為什么要開這么多次？就是因為意見不統一。單單關于生鮮乳標準的會我就開了多次。

　　我說標準是一個妥協的產物，有兩層意思：**，不同部門、單位、專家對是否有必要制定生鮮乳標準，看法不一，來回討論多次，*后妥協，那就同意制定吧。第二，標準是協商的產物，但我要強調，在保障健康方面，絕不能妥協。新標準的制定是基于科學依據，在能夠保障健康安全的前提下，以兼顧國情和協商的方式確定的，如生鮮乳中蛋白質含量2.8克～2.95克相差0.15克對健康和食品安全不造成任何影響，而且大家**三餐要吃大約70克蛋白質，糾結這不到1克的蛋白質沒有意義。同時，又考慮到國情，如果定2.95克，大部分鮮奶都達不到，標準就失去意義了。所以*后就定為2.8克。

　　厲曙光：制訂標準的過程很復雜。比如涉及原料的標準，就有理化指標、生物學指標、感官指標、毒性指標等，都要作出相關限定。于是大家討論，每一個指標不僅要討論“有無”問題，還要討論“高低”問題，“檢驗”方法的問題，制訂的“科學依據”的問題，與其他標準“協調一致”的問題，是否符合“WTO規則”的問題等等。除此之外，還有物理指標，一般是指其外形，比如感官上是透明的、無色的還是有沉淀的、無嗅的等都要定標準。*后，還有檢測方法的制訂，即怎么樣來測定這各種指標，于是檢測方法也要定標準。舉一個例子，上海的“青團”有著100多年的歷史，深受老百姓的喜愛，但一直沒一個標準，所以相關部門就一直在起草和醞釀這個標準，每次會議討論都很熱烈，所以定標準并不是一件很輕率的事情，它既是科學決策，又是民主協商，是非常嚴謹的。

　　風險評估

　　是專家純科學的行為

　　東方早報：風險評估是否會基于各種各樣的標準和權衡？

　　陳君石：不是，這是誤會。風險評估是專家的行為，是純科學的行為，專家們根據科學信息和數據來討論，盡管有不同意見，但容易同意，不打架。而標準的制定是基于科學，但不完全按照科學來做決策，它還要考慮上述的其他因素及方方面面。

　　因為沒有裁判，所以所有的標準，包括國際標準都是妥協的產物，這句話我是反復講的。往往是通過不斷的討論來達成一致意見。按照道理來講很清楚，是標準制定要基于風險評估的科學的依據，但是討論的時候還要考慮當時當地的政治、經濟、文化、飲食習慣等因素，甚至包括各方的利益。作為牽頭的部門，衛生部不可能拍板一切，這是個民主的過程，這個過程也很復雜，需要從*初的標準起草開始，一直到食品安全標準的分委員會，到食品安全標準的大委員會，*后到衛生部行政上進行審批。例如，過氧化苯甲酰作為面粉處理劑（增白劑的稱謂并不確切，長期以來是允許使用的，納入食品添加劑允許使用名單。去年，衛生部決定將它從允許使用名單中刪除，并不是由于安全問題，而是有比較強烈的反對意見，認為沒有必要使用。這就是一個妥協的例子。

　　厲曙光：實際上每一項標準的制定背后都有研究人員、高校、政府監管部門，以及企業的意見，大家都不能自說自話，當然，小企業希望把標準定得越低越好，大企業需要把標準提得高一些，以便能有更大的市場份額，有時可能是不切實際，或者沒有必要的。但專家學者既要對人民健康負責（是首要的，又要滿足市場供應，促進食品貿易（包括國際貿易，所以標準指標不是越高越好，而要適“度”保護，這個“度”很重要。要符合中國的國情，國外的標準未必對我們都適用。

　　東方早報：這個你能舉個例子嗎？

　　陳君石：就拿生鮮乳標準中的蛋白質水平來說吧。在制定國標時，蛋白質含量是定得越高越好嗎？應該在保證食品安全的前提下，考慮能不能做到。既然生鮮乳中的蛋白質水平相差0.15克/100克不影響消費者的營養和健康，這能否成為一個重要的考慮因素。這個標準出臺后受到攻擊的一條理由是蛋白質2.8%。其實，經過農業部調查，有很大一部分收購來的牛奶達不到2.95%，如果定在這個水平，那標準就沒有意義了。攻擊的聲音說“政府遷就落后”，但定為2.8%其實是考慮國情。但是造成的輿論是標準落后，中國人的健康不值錢，因為少吃蛋白質了。其實中國人每人每天從牛奶等奶制品里得到的蛋白質微乎其微，一日三餐多吃一小口饅頭這點差別就沒有了。

　　食品安全標準不統一，

　　“立法打架”無法避免

　　東方早報：再回到多套標準的話題，若有沖突的時候該如何處理？

　　厲曙光：標準本身問題不大，肯定以國家標準為*高，在國家沒有標準的時候遵循地方標準，比如“青團”只有上海有，所以遵循上海的“青團”標準。但多套標準卻給監管帶來很大的麻煩，這是當下突出的矛盾。比如，根據衛生部門的規定，黃花菜不屬于“干菜”，因此不得有二氧化硫殘留，但質檢和農業部門的相關標準卻規定“黃花菜”屬于“干菜”，可以允許其二氧化硫殘留，兩者相互矛盾。又如，2006年發生“多寶魚事件”時也曾有過“標準之爭”，有關部門對30個多寶魚樣品進行藥殘檢測，發現超標藥物有7種，但海洋漁業地方部門參照農業部的規定抽取了26個多寶魚樣品檢測，結果卻全部合格……這些事例表明，只要食品安全標準不完全統一，“標準打架”、“立法打架”、“職能交叉”、“管理重復”等問題的發生就無法從源頭上得到根本解決。

　　東方早報：既然養殖這些魚*后都是要上老百姓餐桌的，為何農業部還允許添加獸藥呢？

　　厲曙光：我國允許使用的農藥、獸藥（包括漁藥的標準由農業部會同衛生部等制定。被檢出含有的禁用漁藥品種，屬于農業部規定禁止使用的。這也是一些地方漁業養殖者為追求產量而違規使用，也可能存在當地管理部門視而不見的現象，當然也有地方保護主義的原因。但這并不是多套標準*傷腦筋的后果，*麻煩的是一旦發生糾紛，牽涉到官司，往往會用不同部門的標準混淆問題的實質，就比較難了。
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