徐景波，黑龍江省政法管理干部學院副教授，主要從事行政法與行政訴訟法研究。主編參編《行政法與行政訴訟法》、《國家賠償法》、《檢察審判基礎知識教程》等，發表的主要文章有《政府職能轉變與依法行政》、《構建我國行政指導法律制度的理論探索》、《關于誠信政府建設的思考》、《完善我國行政問責制的若干思考》等。

　　“民以食為天，食以安為先”，這句古語一直在警示人們：安全是食品生產、經營和消費的**要義。食品安全關系著廣大人民群眾的切身利益和健康安全，關系著經濟發展、社會和諧、民族尊嚴和國家形象。多年來，我國政府堅持以人為本、執政為民，積*推進強化食品安全監管戰略，不斷完善食品安全監管體制機制，深入開展食品安全綜合治理和專項整治，嚴懲重處食品安全違法犯罪行為，食品安全形勢總體穩中向好。但近年來，塑化劑、地溝油、瘦肉精等食品安全事件多發頻發，我國食品安全基礎仍然薄弱，食品安全監管任重道遠。只有立足當前、謀劃長遠、綜合施治、科學監管，食品安全工作才能不斷開創新局面。

　　1、我國食品安全監管存在的主要問題

　　食品安全監管法律標準體系有待健全

　　《食品安全法》的頒布實施，標志著我國以風險治理為核心的科學治理理念和以食品安全為要素的監管體制的確立，食品生產經營和監督管理的主要方面已有法可依，我國食品安全法制建設進入了新的發展階段。當前，我國食品安全法制建設存在的突出問題：一是有些急需制定或修訂的配套法規規章尚未出臺。《食品安全法》實施已近三年，《保健食品監督管理條例》尚未出臺，《農藥管理條例》等尚未修訂，法律規定由省級人大常委會制定的有關食品生產加工小作坊和食品攤販的管理辦法在多數省區尚未出臺。部分食品安全監管規章急需制定或修訂。此外，某些領域的食品安全監管制度過于原則、粗放，疏于精雕細琢，缺乏可操作性，急需進一步細化充實。二是食品安全法律責任與食品安全形勢不適應。有效遏制重大食品安全事件，必須堅持重典治亂。《食品安全法》在處罰力度上雖然比之前的《食品衛生法》有所強化，但總體看仍然失之于輕，而且違法違規行為缺乏相應的法律責任匹配，對違法違規者無法起到應有的震懾作用。在食品安全標準方面，《食品安全法》將過去的食品相關標準統一為食品安全標準，這是我國食品安全標準建設的重大進步。目前，衛生部已公布食品安全國家標準185項，有了良好的開端。但我國食品安全標準建設還不能很好地適應當前食品安全監管和行業發展的需要，有些重要標準或者重要指標如配套檢測方法、食品包裝材料等標準仍然缺失，一些標準標齡較長，食品產品安全標準通用性不強，部分標準指標欠缺風險評估依據。衛生部在《食品安全國家標準“十二五”規劃》征求意見稿中表示，要在2015年基本完成食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準以及行業標準中強制執行內容的清理整合工作。從當前食品安全形勢、公眾利益保護以及安全監管需要來看，食品安全標準的建設步伐急需進一步加快。

　　食品安全監管體制有待完善

　　新世紀以來，圍繞建立科學、統一、權威、高效的食品安全監管體制，我國進行了積*探索和實踐。從2003年開始，我國逐步探索建立綜合監督與具體監管相結合的食品安全監管體制。2004年，按照一個環節由一個部門監管的原則，國務院確立了“分段監管為主、品種監管為輔”的食品安全監管體制；2009年，《食品安全法》頒布實施，進一步明確了分工負責與統一協調相結合的食品安全監管體制；2010年，國務院設立食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層議事協調機構。目前，國務院食品安全委員會成員單位有20多個。從表面看，這種體制似乎可以強化多重協同保障。但實際操作中往往因職責不清導致監管重復或空白，因大量協調導致成本增大效率低下，因重復檢測導致資源浪費。在這種體制下，各監管部門往往有“盲人摸象”的感覺，監督執法往往“畫地為牢”，各部門難以全局思考，統籌安排，集中有限資源著重解決當前突出問題，監管效能在一定程度上打了折扣。近年來，如何確保食品安全綜合協調部門凝聚智慧抓高端協調、具體監管部門集中精力抓具體落實，也需要在實踐中不斷摸索。

　　（三食品安全薄弱環節監管有待加強

　　我國屬于食品生產和消費大國。但我國食品產業的規模化、組織化、集中化程度相對較低，食品產業呈現多、小、散、亂的現象，給我國食品安全監管帶來巨大挑戰。目前，除了大量已取得生產經營許可的單位外，還存在眾多無證無照的單位。這些單位往往缺乏食品安全的基本保障條件，具有較強的流動性和隱蔽性，多數沒有納入監管部門的治理視野。《食品安全法》重申我國食品安全實行分段監管為主的體制。從理論上看，食品生產、食品流通、餐飲服務的界限十分明確。但隨著食品產業的快速發展，許多企業已跨環節、跨地區經營，食品生產、流通和消費之間難免出現模糊地帶。《食品安全法》從大格局上明確了中央層面的食品安全監管體制，同時也賦予了地方人大常委會明確食品生產加工小作坊和食品攤販監管部門的權限，而且還規定縣級以上地方政府應當建立健全食品安全全程監管的工作機制。目前許多地方仍然沒有確定跨環節食品生產經營行為的具體監管部門，這給基層食品安全監管工作帶來了一定的困難。此外，城市郊區、廣大農村、偏遠山區的食品安全監管，由于監管力量薄弱，經費投入不足，交通往來不便等問題，往往成為監管的空白或者薄弱地區，有的地方甚至成為假冒偽劣食品的集散地，嚴重損害了農村廣大消費者的切身利益。

　　（四食品安全科學監管能力有待強化

　　《食品安全法》規定國家建立食品安全風險監測制度和食品安全風險評估制度，這是我國食品安全從傳統監管走向現代監管、從經驗監管走向科學監管的重要標志。《食品安全法》頒布實施前，我國的食品安全風險監測和風險評估處于起步探索階段。目前，該項工作正處于全面建設時期。但由于現行分段監管體制、監測經費投入不足、檢驗檢測技術落后、機構獨立性不強等原因，食品安全風險監測的作用還沒有得到充分發揮。通過實施風險監測來事先發現食品安全風險還比較困難。“監管部門總是慢一拍”的印象在公眾心目中尚未根本改變。食品安全風險評估工作仍處于起步探索階段，許多領域亟待拓展和加強。

　　（五食品違法犯罪行為懲處力度有待加大

　　2011年全國人大常委會通過了《刑法修正案（八》，加大了對食品安全犯罪的處罰力度。2011年，各級公安機關共偵破食品安全類犯罪案件5200余起，抓獲涉案人員7000余人；各級檢察機關共依法從快批捕制售有毒有害食品等犯罪嫌疑人1801人，提起公訴1254人；各級人民法院共審結生產銷售有毒有害食品，生產銷售不符衛生（安全標準的食品等案件333件，刑事處罰416人，其中有286人被追究責任。紀檢監察機關加大了對食品安全監管失職瀆職人員責任的追究力度，共有3895人受到法律制裁。嚴懲重處正在成為食品安全治理的常態。但總體上看，食品安全違法犯罪的處罰力度還是偏輕。《食品安全法》對食品安全違法行為，除規定沒收違法所得、違法生產經營的食品、食品添加劑和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品外，還規定*高可處以貨值金額十倍的罰款并吊銷許可證的處罰。在實際執法中，由于地方保護、行政執法與刑事司法銜接不暢等問題，有些案件往往是以罰款或者沒收財產等形式結案。由于違法成本過低，一些違法犯罪分子往往存在僥幸心理，明知故犯，甚至鋌而走險。法律的震懾作用還沒有得到充分發揮。

　　2、國外食品安全監管改革的基本經驗

　　食品安全問題是當今國際社會普遍關注的重大社會問題。如何對食品安全進行更加科學有效的監管，多年來許多國家和地區都在積*探索，逐步形成了一套比較完善的監管思路和制度。

　　建立相對統一的食品安全監管部門

　　新世紀以來，食品安全監管體制改革成為世界食品安全改革的優先領域。不少國家和地區在食品安全改革中，逐步將食品安全監管主要職責集中到一個部門。聯合國糧農組織和世界衛生組織曾將世界食品安全監管體制概括為單一制、多元制和綜合制，并深刻指出三種體制各自的利弊得失。需要說明的是，所謂單一制或者多元制，通常是對食品生產、經營、消費環節監管體制的劃分，這里并不包括對食用農產品監管體制。因為在絕大多數國家，食用農產品的監管都是由農業部門負責的。如果不考慮食用農產品的監管，目前多數國家和地區實行的則是以一個部門為主的監管體制。如加拿大于1997年設立食品檢查署，統一負責加拿大食品安全、動物健康和植物保護的監管，基本實現了“從農田到餐桌”的食品安全全程監管。事實上，美國食品安全監管也基本上是以美國食品藥品監管局為主。目前國內有些學者認為美國實行的是多元體制。這種觀點并沒有抓到問題的本質。在美國，與食品安全相關的部門和機構雖然不少，但這些部門和機構的食品安全方面的職責絕不是等量齊觀的。在美國的食品安全監管中，食品藥品監管局發揮著**的主體作用，承擔著80%以上食品的監管。應當說，美國食品安全監管實行的是以一個部門為主的監管體制。從近年來國際社會食品安全改革的經驗來看，食品安全監管體制的選擇，在堅持保障安全的前提下，必須充分考慮監管成本和可持續發展問題。實踐證明，多元且平行的監管體制既不符合市場經濟規律，也不符合行政改革的要求。

　　不斷完善食品安全監管法律法規

　　完善的法律法規體系是食品安全監管的重要基礎。世界各國食品安全的發展史其實就是一部問題史，而問題史本身就是成長史或者進步史。新世紀以來，面對食品安全事件的多發頻發，許多國家和地區都在大力加強食品安全法制建設，完善食品安全監管體制機制，創新食品安全監管方式方法。如自稱為全球食品安全監管領跑者的美國，近年來緊緊把握食品安全形勢變化，于2009年和2011年分別制定了《食品安全加強法》和《食品安全現代化法》，強化現代食品安全監管理念和監管方式，努力提高食品安全監管效能和水平。特別是全球化食品安全監管戰略的提出，*大地提升了美國食品藥品監管局的地位。加拿大注重食品安全風險管理和精細治理，于2011年修改了《蛋條例》、《蛋制品條例》、《新鮮果蔬條例》、《蜂蜜產品條例》、《加工產品條例》等。歐盟于2000年通過《食品安全白皮書》，確立了食品安全法律法規體系的基本原則和框架，2002年通過《基本食品法》，此后，又通過法規、指令或者決議，在飼料添加劑、食品污染物、農藥殘留、獸藥殘留、食品接觸物、食品標簽、食品添加劑、轉基因食品、動物副產品、酒類產品、肉類產品等方面制定了大量具體、明確的規定。經過持續的建設，這些國家的食品安全法治水平都有了顯著提升。

　　（三建立追溯體系為每份食品建“檔案”

　　與藥品、醫療器械、保健食品、化妝品等其他健康產品不同，食品，無論是生產單位，還是經營單位，往往規模龐大、數量眾多，管理水平參差不齊，這就決定了食品安全監管面臨的突出問題是如何增強監管的“可測性”和“可控性”。為此，許多國家和地區適應信息化時代發展的要求，逐步建立現代食品安全追溯體系。為應對瘋牛病問題，早在1997年歐盟就開展食品追溯制度的研究，2000年歐盟《食品安全白皮書》指出：成功的食品政策需要實現對飼料和食品及其成分的可追溯，必須引進適當的程序、手段、步驟來實現可追溯。2002年歐盟《基本食品法》要求強制實行可追溯制度，凡在歐盟國家銷售的食品必須具有可追溯性，否則不允許上市。2006年，歐盟推行從“農場到餐桌”的全程追溯管理，對食品生產經營各環節提出了更加明確的要求。同樣是基于應對瘋牛病，日本于2001年開始研究建立食品“可追溯體系”。在日本政府的主導下，各民間機構和企業紛紛開始研究“可追溯體系”的操作平臺。目前日本的食品可追溯體系已擴展到米面、果蔬、肉制品和乳制品等方面。在法國，由于瘋牛病、二惡英、禽流感、口蹄疫等與食品安全相關的問題不斷出現，法國從食品源頭開始實行嚴格監控措施。食用牲畜都掛有識別標簽，并由計算機系統進行追蹤監測。肉制品上市要攜帶“身份證”，標明其來源和去向。上述措施的實施與推廣，基本實現了食品“來源可追溯、去向可查詢、原因可核實、責任可追究”的目標，且追溯領域不斷拓寬，追溯環節不斷延長，促進了公眾食品消費信心的提升。

　　（四嚴厲懲處制售假劣食品違法犯罪行為

　　食品產業屬于健康產業。食品生產經營和監督管理必須嚴字當頭、好字為先。近年來，食品安全事故多發頻發，許多國家和地區嚴懲重罰，利劍飛揚。2004年，韓國曝出了"垃圾餃子"風波后，及時修改《食品衛生法》，規定故意制造、銷售劣質食品的人員將被處以1年以上有期徒刑；對國民健康產生嚴重影響的，有關責任人將被處以3年以上有期徒刑。制造或銷售有害食品被判刑者，10年內被禁止從事經營活動，并附以高額罰款。2010年底，德國西部北威州的養雞場發現飼料遭二惡英污染。德國檢察部門對肇事者提起刑事訴訟，受損農場提出民事賠償，數額高達每周4000萬至6000萬歐元。在英國，違反食品安全法規者，不僅需對受害者做出民事賠償，而且還要視違法情節承受相應的行政處罰乃至刑事處罰。對一般違法行為處以5000英鎊以下罰款或3個月內監禁；對出售不達標食品或有損消費者健康的食品者，處以*高2萬英鎊罰款或6個月以內監禁；對違法后果十分嚴重者，處以無上限罰款或兩年以內監禁。

　　3、強化我國食品安全監管對策

　　加快制定食品安全長遠發展戰略

　　新世紀以來，國務院出臺了多部有關強化食品安全監管、深化食品安全整治的政策文件，對有效提升我國食品安全水平發揮了重要作用。可以預見，在未來的十年乃至更長的時間內，隨著經濟的健康發展和社會的全面進步，食品安全問題將是全社會高度關注的重大社會問題和基本民生問題。當前，適應新形勢、順應新期待，應當加快制定我國食品安全長遠發展戰略，對食品安全各項工作進行系統研究、科學規劃、全面安排，提出明確的發展目標、工作重點、具體措施，并制定具體的路線圖和時間表。食品安全長遠發展戰略，除了監管體系和監管能力建設外，還應包括產業發展、體制改革、法制完善、標準健全、技術進步、機制創新、方式變革、文化提升、社會管理、國際交流等方面。通過制定食品安全長遠發展戰略，可以進一步彰顯黨中央、國務院堅持以人為本、執政為民的意志和決心，進一步表明各級政府及其監管部門系統建設、科學監管的能力和水平，進一步展示社會全面進步中的食品安全事業發展的愿景和藍圖。

　　加快構建相對集中的食品安全監管體制

　　從國際經驗看，全面快速提升食品安全水平，必須加快建立科學、統一、權威、高效的食品安全監管體制，對食品安全實行強有力的監管。建議借鑒發達國家的先進經驗，在國務院食品安全辦和國家食品藥品監管局的基礎上，將目前分散在衛生、質檢、工商、商務等部門的食品安全監管職責集中起來，成立國家食品藥品監督管理委員會或者健康產品部，實現對食品、保健食品、化妝品、藥品、醫療器械等健康產品的統一監管。在此基礎上，可繼續保留國務院食品安全委員會，使其成為研究制定重大食品安全政策的高端協調決策機構。目前，陜西省渭南市**實施食品安全一條龍的監管體制，整合原先屬于農業、畜牧、商務、工商、衛生、質檢等部門的食品監管資源，成立渭南市食品藥品監督管理委員會，組建渭南市農產品食品執法檢查支隊，12個區縣按人口萬分之三的人員配置比例在鄉鎮設立食品藥品監督管理所，形成覆蓋全市城鄉的食品安全監管網絡。這一舉措將“九龍治水”為“一龍治水”的探索，值得認真總結和大力推廣。一般說來，基層食品安全監管部門的主要職責是具體執法監督，一般不涉及重大問題決策，完全可以采取相對集中的監管體制。考慮現行的投資與經費渠道等因素，可以探索實行一個機構多個牌子的過渡辦法。從國內外探索經驗看，相對集中的監管體制，有利于強化基層基礎，有利于節約監管資源，有利于提高監管效率和水平。

　　（三加快建立獨立的食品安全檢驗體系

　　食品檢驗檢測是食品安全監管的重要技術支撐。在科技時代，食品檢驗檢測是保障監管部門科學執法、文明執法的重要基礎。為此，要進一步加大對食品檢驗檢測研究和應用的投入，使檢驗檢測方法緊隨標準的修訂而完善；要建立健全檢驗檢測培訓考核機制，加強執法監管人員和食品檢驗檢測專業技術人員的業務技能培訓，提高檢驗檢測結果的準確性和公正性；要逐步實現檢驗檢測資源的整合和共享，政府檢驗檢測機構與監管部門脫鉤，減少部門間的重復檢驗檢測，逐步建立檢驗檢測共享數據庫；要推動檢驗檢測資源的合理區域分布，保證省、市、縣三級機構結構優化，實現檢驗檢測職能的合理分工；要出臺相關扶持政策，鼓勵發展食品安全檢驗檢測社會中介機構，逐步實現檢驗檢測體系的專業化、社會化。

　　（四強化基層食品安全監管全覆蓋

　　生產加工小作坊和食品攤販在廣大農村和城鄉結合部大量存在，監管難度比較大，已成為監管的薄弱環節。各省級人大常委會應以《食品安全法》及其《實施條例》為基礎，加快出臺有關食品生產加工小作坊和食品攤販管理的地方性法規，確保食品生產經營者和監管部門有法可依。在地方人大出臺相關地方性法規之前，省級政府可以制定相關地方性規章。為加快立法進程，也可鼓勵有關科研院校和社會團體起草有關加強食品生產加工小作坊和食品攤販管理的示范法，供各地立法機關借鑒參考。針對基層食品安全監管力量不足的難題，應加強鄉鎮食品安全協管員、信息員隊伍的組織管理，實施工作考核，落實工作補貼，有效發揮其作用。食品安全違法犯罪行為隱蔽性強，僅僅依靠監管部門的有限力量，很難及時發現和查處各類違法違規行為，應充分發揮社會力量加強食品安全監督，有效彌補目前監管資源的嚴重不足。應進一步落實食品安全有獎舉報制度，形成公眾參與、社會監督的良好氛圍。

　　（五嚴懲重處讓不法者望“罰”生畏

　　加大處罰不法行為是維護消費者權益行之有效的措施。近期，有關組織調查表明，食品已成為我國民眾信任度*低的產品。恢復民眾對食品安全的信心必須堅持對違法犯罪行為嚴懲重罰。各監管部門要嚴把食品生產經營準入關，加強對許可后的監管和檢查。對不能持續滿足許可條件的企業，要依法撤銷許可；對存在嚴重食品安全問題的，要依法加大行政處罰力度，直至停產整改、吊銷證照；對隱瞞食品安全隱患、故意逃避監管的，要依法從重處罰；對涉嫌犯罪的，要及時移交公安機關。要抓緊出臺食品安全事故調查處理辦法，完善責任調查處理機制。強化行政監察和問責，對監管中的失職瀆職行為，要依法依紀嚴肅追究相關責任人的責任。

　　食品安全狀況是衡量一國經濟發展和社會進步的重要指標之一。我國社會主義初級階段的基本國情決定了我國現階段的食品安全狀況。食品安全監管既是一場攻堅戰，也是一場持久戰。只要各級政府把食品安全監管工作放在優先地位并持之以恒加強監管，我國的食品安全水平就會不斷實現新跨越，就會為社會主義和諧社會建設做出更多的新貢獻。