??? 本報記者 孫小林 上海報道

??? 傳聞多日之后,旨在將質監、工商部門劃歸地方管理的改革終于緩步啟動.

??? 這次備受矚目的重大改革始于國務院辦公廳10月10日下發的[2011]48號文.該文件宣布取消已實行12年的省以下質監、工商部門垂直管理制度,而將這些部門重新改為屬地化分級管理.

??? 本報記者獲悉,連日來,國家質檢總局和工商總局已先后召開相關會議,貫徹部署國辦48號文的執行.安徽等地甚至已暫時凍結本省質監、工商系統的人事編制及國有資產.

??? 相比之下,各地工商系統則異常沉靜.安徽省天長市工商行政管理局官網還轉載了一篇題為《國家工商總局調整省以下工商行政管理體制問題座談會主要精神傳達提綱》.當中顯示,"由中央編辦通知各省(區、市)編辦,貫徹落實國務院辦公廳[2011]48號文件暫不啟動".

??? 據本報記者了解,按照國辦48號文精神,調整省級以下垂直管理體制,省、市政府是具體組織實施者.而由于各省目前具體實施意見尚未出臺,觀望氣氛較濃.

??? 全國人大推動屬地化改革

??? 各種跡象顯示,此次改革與全國人大的推動有關.

??? 據本報記者查證,全國人大常委會執法檢查組曾于今年3月至5月開展《食品安全法》執法檢查工作,并于檢查結束后提出了理順食品安全監管體系的建議.

??? 檢查工作結束后,在6月29日舉行的十一屆全國人大常委會第二十一次會議第二次全體會議上,全國人大常委會副委員長路甬祥曾代表執法檢查組向常委會做關于檢查《食品安全法》實施情況的報告.

??? 路甬祥在中提出,要"進一步強化地方政府的責任,加強基層監管能力建設,建議國務院進一步研究解決好條條監管和塊塊監管的統籌協調,加強地方政府的責任,使其切實擔負起法律要求的'負總責'的責任."

??? 而執法檢查組這一意見的形成,則可能來自檢查過程中地方政府的反饋.

??? 質檢系統內部近日流傳一份 "2011年10月21日國家質監總局局長支樹平在全國質監局長會議上的講話".講話中說:"今年上半年,全國人大開展《食品安全法》執法檢查時,許多地方政府反映,法律要求地方政府(對食品安全監管)負總責,但是承擔重要監管職責的工商、質監是垂直管理……我們明白,這種抱怨由來已久;中編辦對工商質監分級管理的考慮也不是**兩天了."

??? 這份來源不明的講話的真假迄今未得到證實.但國家質檢總局官網顯示,10月21日當天的確召開了一次全國質監局長會議,內容是傳達學習國辦48號文,"了解情況,聽取意見,研究貫徹落實的具體辦法".

??? 改革的另一部動因,還來自質監、工商系統公務員群體的反饋.多年來,在垂直管理的架構中,質監、工商系統公務員的流動渠道受到較大限制,他們大多只能在垂直體系內尋求晉升,而難以像地方政府其它部門公務員那樣,獲得大量橫向調動交流的機會.

??? 改革的*初論證似乎比全國人大執法檢查組的動議更早.據一位參與2010年年底舉辦的安徽省機構編制業務培訓會的人士透露,給他們培訓的北京來的上級領導在培訓會上表示,工商等部門沒有理由搞"上下垂直".

??? 安徽凍結兩大系統編制資產

??? 盡管改革呼聲由來已久,但當上月中旬國辦48號文下發時,質監、工商系統的人們仍"普遍感覺比較突然,沒有思想準備",這種情況在基層部門尤甚.

??? 甚至當48號文在網上傳播時,兩大系統內不少人仍猜疑"文件是假的"."這次顯得有點神秘."安徽省工商系統一位人士11月8日向記者表示,他至今尚未看到關于此次變動的任何書面文件,"只是聽單位領導通過一次氣".

??? 雖然觀望氣氛仍濃,但還是有的省份已行動起來.

??? 動作*快的是安徽省.該省在10月21日全國質監局長會議當天就下發通知,要求在省級以下工商質監行政管理體制調整期間凍結機構編制.

??? 本報記者掌握的這份編號為皖政辦秘[2011]168號的文件顯示,安徽方面暫凍全省市縣工商局、質監局及所屬事業單位的機構編制、干部提拔及人員調入.

??? 不僅如此,還暫時凍結了全省市縣工商局、質監局及所屬事業單位機構的國有資產.此舉顯然反映了地方政府的一種預期,即改革一旦啟動,需要在人、財、物方面避免震蕩的發生.

??? 以人事為例,原來工商系統官員可以內部升遷,由省里面到市里面,或者市里面到省里面,甚至異地交流,而一旦屬地化管理后,就只能"畫地為牢"了.

??? "劃歸地方后,出于各種原因,質監、工商系統將難免發生一些相應的職位調整,這導致部分干部想法較多." 廣東質監系統一位人士告訴記者,"比如我以前從佛山可以調到汕頭,但以后估計就很難了."為此,曾傳出某省份建議參照國土廳的領導管理方式,由上級管理下級領導班子,地方管理財、物,避免這種現象的發生.

??? 而普通的公務員則更關注收入的變化,劃歸地方后,個人待遇也要和當地公務員看齊,歸到富裕地區薪酬可能上漲,歸到貧困地區收入就可能下降.上述廣東和上海的公務員則表示并不擔心,"我們這里是經濟發達地區,下到地方的收入可能更高."

??? 據了解,下一步可能將成立以國務院辦公廳牽頭,中央編辦和工商總局、質檢總局分管人事體制工作的領導參加的部級協調小組,共同研究改革中遇到的問題.

??? 改革輪回與成敗之爭

??? 相比對個人進退的顧慮,更大的擔憂來自對改革成敗的思量.

??? 工商部門的垂直管理始于1998年底.1999年以來,工商、質監、國土、藥監部門都實施省級以下垂直管理模式.當時主流意見認為這一改革有利于使食品安全執法擺脫地方保護主義的操控和干預.

??? 但到了2008年,根據國務院辦公廳文件,藥監被改為地方管理模式.加上此次質監、工商部門的變動,食品監管資源有在地方層面整合的趨勢.

??? 12年改革走了一個輪回,屬地化管理又能否勝任食品安全保障之責?

??? "垂直管理時,地方無法調動工商、質檢部門的力量,因此在監管食品安全上缺乏抓手.將工商和質檢下放則可以有效地歸地方統一管轄,可以減少相互扯皮現象,有利于落實地方政府負總責."一位上海市的質檢人士向本報記者表示.

??? 但工商、質檢部門下放地方后,地方政府會有更多便利干預質檢、工商部門對食品安全的執法.這種情況在質監、工商垂直管理之前就一直存在,在2008年后藥監部門按下放地方過程中,也有類似的擔憂聲音.

??? 據了解,當年全國19個省區的1144名基層藥監局局長曾聯名"上書",在"致黨和*****一封公開信"中寫道:"平時不出事,你好我也好,一旦出了事,地方政府就會千方百計大事化小,小事化了,隱瞞遮掩,推脫責任."

??? 當然,也有部分觀察人士對屬地化管理持樂觀態度.他們認為,現在已不同于12年前,近年對地方政府一把手的問責機制日益嚴厲,地方一把手面臨很大的食品安全壓力.在這種情況下,藥監、質監、工商部門相繼下放,讓食品監管資源和權責在地方層面整合,是一種合理的趨勢.

??? "為使地方政府權責一致,發生惡性事件時有能力監管而又不推脫責任,把垂直管理改回屬地管理非常有必要,把責任跟烏紗帽相連,是現在有效的治理機制."國家行政學院教授竹立家說.