隨著"地溝油"、"瘦肉精"、"染色饅頭"等事件曝光,食品安全已成為影響我國改革發展穩定大局的重要民生問題.在新形勢下,如何通過加強和創新社會管理提高食品安全保障水平,成為理論界和實務界共同面臨的課題.

　　食品安全問題已成為當前的社會性風險之一

　　食品安全包括數量安全與質量安全兩方面,前者指食品數量滿足人們基本需求,后者則是食品中有毒有害物質對人體不造成危害,本文從質量視角探討食品安全.當前,我國食品安全形勢總體穩定并保持向好趨勢.然而,受生態環境水平、產業發展水平、企業管理水平等深層次因素的制約,我國食品安全基礎薄弱的狀況未根本轉變,食品安全風險類型多、分布廣、隱藏深、危害大.其中,"添加泛濫"和人為污染已成為系統性社會性風險,近年發生的"問題奶粉"、"瘦肉精"等事件均因非法添加所致;同時,因微生物和化學性污染引起的食源性疾病高發,近年我國食物中毒死亡人數出現反彈趨勢.尤其在乳制品、食用油、保健食品、鮮肉和肉制品和酒類等重點品種,食品安全風險聚集.與此同時,食品領域違法犯罪高發,成為導致食品安全問題的主要原因.2010年全國共查處種植養殖、食品生產加工、商貿流通、餐飲服務等環節食品違法違規行為13萬起,立案查處了涉及食品安全的刑事案件115起,抓獲犯罪嫌疑人248人,民眾對食品行業的信任嚴重缺失.

　　食品安全問題具有深層次的社會原因

　　改革開放30多年來,我國實現的快速發展相當于西方發達國家上百年才走完的歷程,因此西方國家在不同時期漸次出現的食品安全問題也在我國當前一段時期內比較集中、突出地暴露出來.當前,我國正處于"食品安全風險易發期",食品安全面臨如下深層次社會矛盾.

　　1.食品產業結構不合理.與發達國家相比,我國食品產業呈現"多、小、散、低"的局面,規模化、產業化、集約化程度不高,自身質量安全管理能力不足.我國目前有食品生產加工單位44.8萬家,其中80%為10人以下的小企業、小作坊;食品經營主體約323萬家,有證餐飲單位約210萬家,無證照的小作坊、小攤販和小餐飲則難以計數.農業生產更為分散,種植養殖環節還主要依靠2.4億農民散戶生產.

　　2.食品生產經營者誠信自律意識不強.市場經濟越發達,企業市場主體的誠信問題就越重要.然而,當前許多食品企業的誠信意識和守法意識淡薄.有些食品生產經營者為獲取非法利益,甚至故意從事違法違規活動,帶來了不容忽視的安全隱患.近年發生的"三鹿奶粉"事件、河南"瘦肉精"豬肉案件,都與食品生產經營行為直接相關.

　　3.食品領域違法行為懲處力度不足.回顧近年發生的食品安全案件,事故責任人在主觀心態上少數是故意,有些是惡習,更多是無知.法律是道德的底線,其不可能對所有社會不良現象加以規范,加之舉證的困難,許多食品生產經營者的行為游走于合法與違法之間的灰色地帶.在"法不罰眾"的社會心態下,食品違法生產經營行為遲遲不能入刑.

　　4.食品安全標準不完善.我國食品標準體系混亂,有食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、產品質量標準和有關食品行業標準中強制執行的部分,但至今仍沒有統一、完整的"食品安全國家標準",有的食品標準間還存在交叉、重復、缺失、標齡長等問題.例如我國現有農藥殘留限量僅800多項,而國際食品法典委員會有3300多項,歐盟有14.5萬項,日本有5萬多項.

　　5.食品安全監管體制不順.我國實行"分段監管為主,品種監管為輔"的食品安全監管體制,農業部門負責初級農產品生產環節的監管;質檢部門負責食品生產加工環節的監管;工商部門負責食品流通環節的監管;食藥部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管;衛生部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故.于是,本應統一高效的食品安全監管職權被分割為多個環節,出現職能交叉、銜接不暢.此外,質檢、工商等監管部門均實行省以下垂直管理,市、縣級政府面臨有責無權的尷尬境地,現實中很難做到無縫隙監管.

　　用社會管理理念統籌食品安全監管工作

　　確保食品安全是全面建設小康社會的關鍵環節,也是轉變經濟發展方式的必然要求,還是創新社會管理、維護和諧穩定的重要內容.為此,應當站在頂層設計和總體規劃的高度,加快食品安全監管的主體、機制、方式、環節和手段轉變,確保人民群眾飲食安全.

　　1.在監管主體上,從政府監管向社會"共治"轉變.食品安全不是政府監管出來的,而是全社會共同治理出來的.一方面,我們要積*推進誠信體系建設,發揮行業協會作用,加強食品企業自律,引導其提高內部質量管理水平.另一方面,提升社會監督水平,政府應穩妥、準確發布食品安全信息,保障公眾對食品安全的知情權.同時,建立健全輿情監測機制,暢通投訴舉報渠道.基層可選聘一批有一定影響力、公益心較強的熱心人士作為食品安全特邀監督員,并在農村藥品監管網的基礎上,探索鄉鎮食品安全協管員和村級食品安全信息員制度,掌握動態信息.社會"共治"的目標是企業更負責,協會更有為,民眾更理性,媒體更客觀,專家更準確.

　　2.在監管機制上,從政出多門向統一高效轉變.在保持現有體制的前提下,創新食品安全監管工作機制.一是動態協調機制.縣級以上地方政府設立食品安全(協調)委員會,并明確辦事機構.同時,完善例會工作協商、定期信息通報發布、案件舉報與協查責任追究等制度,將傳統科層式的工作流程轉換為扁平化的政策協調,有效解決政出多門、職責不清和相互推諉的分段監管弊端.二是全程監管機制.食品產業鏈和產品生命周期長,涉及環節多,任何一個環節出了問題,都會影響上下游的食品安全,存在"短板效應".例如"地溝油"事件就涉及發展改革、衛生、環保、食藥等多個部門.因此,我們要借鑒發達國家"從農田到餐桌"的全流程監管,特別是加快食品安全綜合執法隊伍建設,如湖南省長沙市公安局成立食品安全執法大隊,實現各環節無縫執法.三是區域聯防機制.食品安全風險具有跨地域流動性,我們熟知的阜陽奶粉事件、海南"毒豇豆"事件都具有該特征,可通過區域聯防機制解決監管邊界不清的問題.如安徽等華東七省聯合上海成立了"7+1"食品藥品監督稽查聯防協作區;福建等建立了泛珠三角9省區食品藥品監管合作聯席會議制度,共同應對跨省區的食品風險.

　　3.在監管方式上,從行政管控向公共服務轉變.在食品安全監管中堅持以人為本、服務優先,寓管理于服務之中.一是加大基層食品安全管理和服務力度.必須以城鄉基層為重點,以城鄉社區為載體,以居民需求為導向,整合各類資源.將政府在農業、質監、工商、衛生等方面的職能下沉到社區,探索建立基層食品安全管理和服務綜合平臺,推進"一站式受理、一條龍服務、一攬子解決".二是加大企業食品安全引導和服務力度.監管部門應每年向食品生產經營單位負責人和主要從業人員提供食品安全法律法規、科學知識和行業道德倫理等方面的集中培訓,鼓勵大型食品企業引入危害分析和關鍵控制點管理體系,提高其質量管理水平.加大"農超對接"等政策實施力度,將經濟發展與安全監管的目標有機統一起來.

　　4.在監管環節上,從事后應急處置向源頭風險治理轉變.食品安全是容易引發社會矛盾的領域,應建立和落實食品安全風險評估、監測和預警機制,注重從源頭上減少矛盾的發生.一要抓排查,全面做好食品安全風險源普查工作,經常性、滾動性地開展風險排查,并及時將評估結果向社會公布.既要"橫向到邊、縱向到底",又要"瞻前顧后、左顧右盼".二要抓監控,根據風險等級對食品生產經營者進行分層次管理,使監管資源與風險等級相匹配,將有限的監管資源集中到風險高發的環節和領域.三要抓溝通,加強與公眾風險溝通并合理引導輿論監督.通過風險溝通策略的改進和風險教育的開展,促使人們更為理性地認知食品安全風險和看待食品安全事件,以促進社會和諧穩定.加大正面宣傳的力度,及時公布案件查處情況,營造有利于食品安全工作的輿論氛圍.

　　5.在監管手段上,從單一行政手段向多種手段綜合運用轉變.一是運用經濟手段,強化政策導向.以實施"十二五"規劃為契機,制定我國食品產業規劃,調整食品產業結構,轉變生產經營方式,加快食品企業技術改造.嚴格行政許可,嚴把食品生產經營企業準入關和退出機制,從根本上提升食品生產經營者素質和管理能力,落實食品安全的企業主體責任.二是運用技術手段,強化監管支撐.專業化是現代政府監管的重要特征,也是提升監管效能的途徑.應嚴格技術標準,以安全性評估結果為依據制定食品安全標準,并完善食品檢驗檢測體系.在提升國家、省兩級技術水平的基礎上,有必要在"十二五"專項規劃中明確市、縣食品安全技術裝備配備標準,各級政府據此安排投資和預算,切實加強各級政府尤其是縣鄉基層食品安全監管能力建設.三是運用宣教手段,強化安全意識.政府應普及食品安全相關知識,建立公益性的食品安全知識宣教平臺、跨部門的統一信息發布平臺以及科學的風險溝通平臺,引導公眾安全消費,提高自我保護能力.