安徽兩個產業集中區：政府投入巨資打造9年一地雞毛


由江南產業集中區管委會修建的“新能源產業園”，當初是為了吸引新能源產業入駐，但目前幾乎處于荒廢狀態。


誕生9年后，這兩個曾經舉全省之力、投入巨資建設的產業集中區幾乎被遺忘，負債累累，深陷生存困境。


2012年2月，集中區就遭遇了“降級”處理。由*初的“省市共建，以省為主”變更為“省市共建，以市為主”，正廳級單位被降成副廳級。


嘉興發展起來，就是靠紡織業。但從2017年開始，環保壓力驟增，紡織廠被叫停，這些工廠開始外遷，其中不少就來到了池州。


省領導要來調研了。這是個稀罕事。


2019年7月6日，安徽蕪湖市的江北產業集中區管委會一位官員向記者直言，他兩天沒有回家睡覺，一直在管委會加班，困了就在沙發上瞇一會。


兩天前的下午，記者前往該管委會采訪時，整個大樓見不到幾個人，都外派出去為調研做準備了。


距離江北產業集中區152 0173 3840公里外，是位于安徽池州市的江南產業集中區，也是此次省領導關注的地方。江南產業集中區管委會文秘局的工作人員對記者直接表示，*近實在太忙，沒有時間接受采訪。


前來調研的是安徽省長。《安徽日報》對此進行了報道，調研時間是7月5日到7月7日。江北產業集中區管委會副主任陽小玲向記者介紹，省長這一次調研非常細心嚴謹，既看成功之處，也看失敗的地方，就是要為兩個集中區的發展找到脈絡。


誕生9年后，這兩個曾經舉全省之力、投入巨資建設的集中區幾乎被遺忘，鮮有領導前來。其不溫不火的發展狀況，也遭到外界的質疑。


2019年6月15日，新華社《瞭望》發表了一篇名為《國家示范“先鋒”緣何淪為“爛攤子”？》的報道，由新華社安徽分社的一位副社長帶隊采寫。報道稱，當初兩個集中區是為了高規格承接產業轉移而設立，所選的地址曾是沃野糧倉，但*終運轉艱難，大量土地、廠房閑置，一些項目爛尾，負債百億，深陷生存困境。


而此次省長的來訪，關系到兩個集中區未來的命運。


江南產業集中區成立于2010年，規劃面積是200平方公里，起步區面積則為20平方公里，但是目前來看，依然有不少的土地、廠房空置，早些年征收的農田，也有不少處于荒廢狀態。


為承接產業轉移而生


不同于常見的開發區、高新區，2010年成立時，江北、江南產業集中區就被賦予了特殊的使命——承接東部沿海地區的產業轉移。


“一個地方開發區、高新區的產生，主要是本地區自身發展的需求；而這兩個集中區的產生，更多的是因為其他地方的發展需求。”李龍對記者說。他在江南集中區有投資產業，與管委會官員也保持著密切的聯系。


集中區的產生與2010年國務院批復的《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》有關，公開信息稱，那是安徽省歷史上**進入國家層面的戰略規劃，而該規劃*大的亮點就是高水平建設產業集中區。


這一規劃也寫明了當時的背景：“我國東部沿海地區受要素成本持續上升、資源環境壓力明顯加大、周邊國家競爭加劇等因素的影響，迫切需要加快經濟轉型，推動結構升級，促進產業轉移。”


成立之初，兩個集中區得到了安徽省大力支持，它們都屬于正廳級單位，“省市共建，以省為主”。這種級別和模式，在國內并不多見。


當時江北、江南集中區的名字還是“蕪馬巢產業集中區”、“安池銅產業集中區”，即在蕪湖、馬鞍山、巢湖(2011年7月改為縣級市)三市和安慶、池州、銅陵三市建立的產業集中區。“以省為主”的一個原因就是為了更好地調動各地的資源。


有了省里的大力支持，兩個集中區掀起了大開發的浪潮。根據當時媒體報道，安徽省給它們提出了“一年打基礎，三年見成效，五年大發展”的總體要求。


下面的官員也積*支持。2010年10月，江南集中區在大建設時，還曾因為征地、拆遷的問題，發生了全國關注的“市長轎車被村民掀翻”的新聞。


根據當時媒體報道，時任池州市長方西屏(2014年在淮南市委書記任上落馬)在參與集中區的拆遷談判時，聲稱“不做市長，也要20天內把梅龍鎮鏟平”，這激起了當地村民的憤怒，掀翻了他的轎車。梅龍鎮是江南集中區的核心起步區。


銀行也嗅到了商機，捧著錢來支持集中區的開發建設，多家銀行為江北集中區提供了200億的貸款授信，有10家銀行為江南集中區提供了1800億的貸款授信。


如果按照*初的規劃，這些貸款授信并不算高。根據安徽省政府官網信息，2011年1月，時任江南集中區管委會副主任、紀工委書記汪春生在一份通報中說道，打造國內**承接平臺，僅基礎設施投入按照“九通一平”標準，就需1000億元左右。


高規格建成


9年時間，兩個“含著金湯匙出生”的集中區一直高舉高打，希望高規格建設集中區。


2016年，時任江北集中區黨工委副書記曹錦平在一次媒體采訪中說道，雖然集中區*初規劃是“承接產業轉移”，但絕不是“撿到籃子里都是菜”，絕不做攤大餅式的產能復制，而是始終瞄準高精尖項目。


江南集中區的主導產業則定位裝備制造業、電子信息業和現代服務業。


為了打造一個高規格的“新城”，兩個集中區在*初的基礎建設中也都下了血本，12車道的豪華道路隨處可見。不過，由于發展未達到預期，這些路鮮有車輛行駛，一些十字路口干脆沒有安裝紅綠燈。


江南集中區還提前建設了大量的產業園。為吸引高新技術項目入駐，管委會自己建設了科技孵化、新材料、新能源三大產業園。


不過，這些產業園并未全部住滿，也鮮有知名企業入駐，新能源產業園更是處于荒廢狀態。


李龍向記者回憶，當初建園時，管委會要求他們配套建造寫字樓。但在他看來，建寫字樓主要是為了集中區的“面子”，看著好看。后來也證明，寫字樓并不好出租，好出租的還是標準化廠房。


公開資料顯示，兩個集中區的總體規劃在2016年時才被安徽省批復，2016年之前，是集中區大拆大建的時期。


這種高規格的建設給兩個集中區帶來了巨額的債務。


根據《瞭望》的報道，從征地拆遷到基礎設施建設，江北集中區共投下去120億元，截至2019年一季度末，該集中區還有46億元的債務。江南集中區的債務更多，有八十多億元，每年僅支付利息就達1.7億元。


江南集中區一份匯報材料顯示，截至目前，江南集中區累計財政支出102.88億元，但所形成的標準化廠房、土地等可盤活、可變現資產，估值為75.8億元(不含橋梁、道路等公益性資產)，其中可經營性資產僅為23.42億元(包含辦公樓、廠房、供熱等)。


“綜觀集中區發展歷程，沒有堅持‘建一片、招一片、成一片’的滾動發展思路，急于出形象、見成效，按照‘造城’的方式投入巨大資金建設路網、廠房和公租房。‘投入產出比’意識低，造成了巨大的債務壓力。”上述匯報材料中這樣寫道。


與此同時，由于常年的招商情況不佳，兩個集中區的自身造血能力不足，在償還債務上，也面臨著不小的問題。


“前期基礎設施建設，需要舉債發展，形成債務是正常的。化解的方法就是培育產業，增加可用財力。”陽小玲向記者解釋，“我們制定了一個十年的化解期，現在正在按照進度推進，是沒有問題的。”


江南集中區管委會拒絕了記者的采訪。但是其官網上所公布的財政數據披露了其部分化解債務的方法——以債養債。


根據其官網信息，2019年，江南集中區“政府一般債務”收入為38111萬元，均為發行的新增一般債券收入；而這些新增的政府一般債務收入將全部用于償還當年到期債券本金。


“拿著公家的錢做人情”


集中區在成立之初，得到了時任安徽省領導的大力支持。不過，2011年底其調往西部省份，并在六年后落馬。在當地一些人看來，政壇的這一次變化使得集中區少了省里的支持。


2012年2月，集中區就遭遇了“降級”處理。由*初的“省市共建，以省為主”變更為“省市共建，以市為主”，正廳級單位被降成副廳級。


陽小玲向記者解釋，降級是為了便于被地方政府領導，蕪湖市是正廳級，集中區是正廳級，如果蕪湖市領導集中區，“這總是有些不順的”。


“其實也不算降級，蕪湖市委書記還兼任集中區管委會黨工委**書記。”陽小玲向記者解釋，“以市為主”也是一個趨勢，而級別的問題并不重要。


“降級”對集中區產生的直接影響就是人員調整。


降級的同時，兩個集中區的管委會主任都換了人，原來的管委會主任都調到其他市擔任市長。


此外，當初從各地抽調過來的工作人員也面臨著去留問題。陽小玲向記者回憶，當時省政府制定了人性化的對策，想走的，可以回到原單位；愿意留下來的，地方會幫助解決家庭團聚的問題。


除了降級之外，當初省里答應的一些優惠政策也被逐步收回。


比如，2011年4月，安徽省曾發布《關于省江北江南產業集中區財政體制有關問題的通知》，規定兩個集中區將建立一級財政，2011年1月1日后在集中區內新設立的企業，其提供的稅收收入全部作為集中區收入，集中區還享受市級人民政府經濟管理權限。


集中區內地方新增建設用地的有償使用費收入和國有土地使用權出讓金收入可以全額作為集中區政府性基金收入。


這使剛成立的集中區在財政支配上有很大的靈活操作空間，但這份文件未能持續下去，2017年時宣告失效。


此外，9年時間里，兩個集中區都換了四任管委會主任。


江南集中區的情況更糟糕，2012年2月—2015年11月主政的第二任管委會主任張權發，于2016年因為涉嫌違紀違法而被調查。


綜合裁判文書網內容和中紀委網站信息，張在任時，集中區就負債累累，但管委會還連續三年向多家沒有隸屬關系的市直單位發放春節“慰問金”，累計金額數百萬元，中紀委斥其是“拿著公家的錢做人情”。


此外，在張權發的授意下，在北京某公司投資額不夠的情況下，江南集中區還為其提供巨額獎勵，同時集中區建投公司還為該公司提供虛假擔保，幫助其騙取銀行貸款。


上述江南集中區的匯報材料中也寫道，受張權發落馬的影響，管委會一些干部的干事創業激情受挫，“甩包袱”、“少干事、不出事”、“做**和尚撞**鐘”的現象“普遍存在”。同時也存在“事不關己，高高掛起”的思想，“拖”、“等”的問題非常嚴重。


“那幾年，集中區的發展基本上處于停滯狀態。”李龍向記者回憶。


越來越像開發區


兩個產業集中區的“爛尾”，很大程度上也與相對薄弱的在地工業基礎相關。


江南集中區所在的梅龍鎮位于池州市東部，與銅陵市交界。未開發時，當地主要以農業為主，被稱為“江南糧倉”。池州市的GDP多年來一直都在安徽省排名墊底，而梅龍又是池州市較落后的地方。


江北集中區選址在蕪湖市沈巷鎮，工業基礎相對好一些。蕪湖的發展水平僅次于省會合肥，有奇瑞汽車等知名企業。不過，沈巷鎮*初并不屬于蕪湖，而是巢湖市，2011年7月，巢湖市被撤銷地級市時，才被劃分到蕪湖市。


沈巷鎮位于蕪湖市邊緣地區，與市區隔江而立，交通不方便，從市區到沈巷鎮只有一座大橋可以過江。過橋時，外地車輛還需繳納20元的費用。


“選址是沒有問題的，按照*初的規劃，兩個集中區要承接外地的產業轉移，就需要一片完整的土地進行規劃。梅龍和沈巷地勢平整，又瀕臨長江水道，可以更好地進行規劃。”李龍向記者分析。


集中區設立時，由省政府領導，不在地方政府的規劃中，而降級、政策退坡之后，他們要被地方領導，融入地方的發展規劃中。


但在這個過程中，早年“承接產業轉移”的初衷，逐漸被淡忘。李龍就有一個明顯的感受，他覺得產業集中區越來越像是普通的開發區、高新區，無法錯位發展。


以江南集中區為例，它所在的池州市有7大工業園區。根據池州市政府官網，2016年1月，池州市政府還專門召開會議研究江南集中區、市開發區、池州高新區協同錯位招商的問題。


但是根據池州市政府指導意見，三大工業園區的主導產業并未有太大的區別。


比如，集中區的主導產業是裝備制造業、電子信息業、現代服務業，開發區的主導產業則是電子信息業、高端裝備制造業、現代服務業，僅在“裝備制造業”前加了“高端”兩字。高新區的主導產業則多了一項“節能環保”。


事實上，在與開發區的招商競爭中，江南集中區并沒有太大優勢。池州市開發區位于市區，交通、生活設施都要遠比集中區方便、成熟，對于人才更有吸引力。


梅龍鎮當地人陳麗曾在集中區一家鋰電池公司工作，她向記者介紹，他們公司不太好招人，一些有知識、有技術的年輕人不愿意來鄉下工作。這家鋰電池公司在房租到期后，就搬離集中區，前往武漢去發展了。


嘉興紡織救江南


過去9年，就在集中區舉步維艱之時，長三角地區的產業轉移正在潛移默化地發生著。蘇南的企業向蘇北轉移，浙江、上海的企業，向湖南、湖北、江西等地轉移。


根據《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》的要求，集中區就是要爭做合作發展的先行區，深化與長三角的分工合作，形成共同發展的產業格局。


但是，隨著政策退坡、降級、人事更迭，由蕪湖、池州兩個市來領導的集中區已經失去了剛開始的對接優勢。兩個集中區也開始尋找適合自己的發展之路。


根據江北集中區官網的報道，*近幾年，千里之外的珠三角企業開始在那里出現，而江浙滬三地的企業，前來入駐的并不太多。


“根據當時的設計，我們臨近長三角，承接長三角地區的產業轉移是更加便捷的，我們在落實過程中，這一塊還沒有發力。”陽小玲對記者說。


同時，江北集中區依托蕪湖本地的產業基礎，依然堅持高規格建設的要求，瞄準高新技術產業。據陽小玲介紹，他們設置了招商門檻，曾經拒絕了不少想來入駐的化工、紡織企業。


而江南集中區終于放低了身段，制定了“先活下去再發展好”的階段性思路，開始“接地氣”去承接長三角地區的產業轉移，其中*重要的一項工作就是承接浙江嘉興的紡織業。池州、嘉興兩地的媒體經常報道兩地官員互相拜訪、交流的新聞。


在江南集中區內，能看到一片“嘉興紡織救江南”的場景，越來越多的嘉興紡織廠開始在那里聚集。


一家紡織配件廠老板向記者介紹，紡織業原來是嘉興的支柱產業，嘉興發展起來，就是靠紡織業。但從2017年開始，環保壓力驟增，紡織廠被叫停，這些工廠開始外遷，其中不少就來到了池州。


“我們剛來的時候，這條路上連個飯店、商店都沒有，現在一到晚上，路邊就停滿了車，絕大部分掛的都是嘉興的牌。”這位老板向記者介紹。


在集中區內，一家“嘉興飯店”也應運而生，專做嘉興口味的飯菜。老板是嘉興人，他跟客人打招呼，說得*多的話就是：“老板*近在搞什么項目。”


李龍也向記者直言，在這些嘉興紡織廠進來之前，他們的廠房基本上都是空置的，現在已被紡織廠租滿。


在化解存量廠房的同時，這些紡織廠還扮演了處置僵尸企業的角色。根據上述匯報材料，江南集中區內有9家單獨供地的僵尸企業，其中已有部分被紡織企業接續。


不過，一位前來投資的嘉興老板向記者表示擔憂，他擔心集中區管委會是否認真思考過紡織業的發展規律。


他向記者分析，紡織業屬于基礎產業，不可能從市場里消失。但是，它又屬于高污染行業，如果集中區規劃不到位，不能處理污染問題，三五年后房租到期，來這里聚集的嘉興紡織廠可能又要搬家了。


(應受訪者要求，李龍、陳麗是化名。）