關鍵詞：棉花目標價格改革 問題 建議

棉花是大宗農產品，我國自2014年開始選擇新疆進行棉花目標價格改革試點。通過三年的實踐，探索出了農產品價格由市場供求形成的新路子，棉花價格向市場回歸并逐步與國際市場接軌，帶動了棉花生產、加工、流通、紡織全產業鏈發展，提升了國產棉花質量和市場競爭力，基本實現了政策預期目標。新疆棉花目標價格改革試點成效顯著，但存在的問題也需引起重視，解決好試點中發現的問題，對改革的進一步深化、目標價格制度的進一步完善意義重大。

一、需要進一步解決好的問題

(一)棉花目標價格改革政策需穩定下來

從2014年到2016年棉花目標價格政策的實際執行情況看，由于不同主體和部門利益訴求有差異，政策觀點不一致，對產業發展也有不同認識，目標價格的制定越來越難，各方意見分歧越來越大，試點期間棉花目標價格水平一年一定，價格水平越來越成為各方博弈的結果，不僅決策成本高，也不利于保持棉花產業穩定發展。而且，國家層面未對棉花目標價格改革的制度設計、后續政策銜接等制定一套相對成熟的接續方案，各方面對后期目標價格政策的預期，存在一定的不確定性，這對于棉農能否長期穩定種植棉花心里沒底。

(二)棉花目標價格改革邊界需做界定

國家對目標價格水平的邊界等制度設計層面的問題沒有進行明確，一方面，棉花目標價格改革實踐證明，應堅持“政府調控與市場導向相結合”原則，讓機制平穩過渡，不能脫離市場原則，全部都由政府定價來進行宏觀調控，也不能全部放手完全依靠市場來左右，兩種*端做法都不利于大宗農產品價格機制的形成，政府調控與市場主體的目標一致，手段、方式和分工不同，從三年試點政策來看，還沒有明確兩者的目標邊界。另一方面，改革中，價格形成機制由市場供需關系決定，推進全國農產品價格改革，需要深入思考大宗農產品的產業戰略，應在保障核心區生產基地的基礎上謹慎操作，由于國家沒有明確目標價格水平的邊界，持續下降的棉花目標價格水平，使得棉農植棉收益不斷下降，種植積*性受到影響。

(三)利益保障機制需進一步豐富

目前的新疆棉花目標價格改革，補貼項目單一，且存在國際訴訟風險，對于棉農的利益保障機制有待進一步豐富。**，還需要通過補貼棉花生產的基礎功能和公益作用以保障棉花生產經營者利益。目前新疆的目標價格改革除了給予棉花生產者價格補貼、棉花良種補貼、農機購置補貼等生產投入補貼外，其它如安全儲備補貼、農業保險等生產者救助補貼、環境保護補貼，以及提供貸款援助等還未涉及。按照WTO《農業協定》的農業補貼政策規定，可以考慮在不扭曲農產品市場的條件下，對農業進行包括提供農業公共服務、基礎設施建設、生產者救助、農業資源保護等在內的多項補貼，發展中國家還在一定范圍內享有農業投資補貼、農業物資投入補貼等免予削減承諾的補貼項目。

(四)世貿組織規則風險需有效規避

現行與當期產量直接掛鉤的棉花目標價格補貼屬于世貿組織規定的特定品種“黃箱”補貼。按照我國入世承諾，特定品種“黃箱”補貼額不得超過該品種當年總產值的8.5%。由于此前臨時收儲政策導致棉花市場價格過度偏離供求基本面，取消臨時收儲后棉花市場價格大幅下降，導致補貼金額過高，可能超過我國入世承諾水平，從而引發其他成員國質疑，甚至發展為貿易爭端，世貿組織規則風險需合理規避。

(五)違法違規行為處置機制需繼續完善

棉花目標價格改革信息平臺的預警功能切實有效發揮了應有的效果，及時發現植棉者和企業的違規、違法行為，但對于虛開發票套取補貼和“轉圈棉”等違法違規行為，公安、國稅、質檢等執法部門之間尚未建立有效的聯動機制和信息共享機制，對個人和企業違法、違規行為的處置機制上存在著一些有待解決的問題：一是處罰機制有待完善。一方面是棉花目標價格改革的執行部門處罰依據不足，另一方面是有處罰權限的質檢部門涉及范圍有限，不能針對“轉圈棉”問題直接處罰;二是相關部門的聯動機制還需進一步加強。對疑似的違規違法事件鎖定證據的周期較長，影響了對違法違規事件懲戒的時效性;三是收購棉花存在違規行為。由于部分企業不按規定規范收購行為，引發了棉農領取補貼的糾紛;四是存在“轉圈棉”問題。通過督查，有個別專業監管倉庫出現了疑似“轉圈棉”，經監測發現，存在空打條形碼、棉花包頭雙層包裝、切割樣品異常、撕毀包頭、棉花回包、涂抹或摳除公檢驗訖章等一系列問題，也有個別自用棉企業具有“轉圈棉”跡象，因此，需要進一步探索更加靈敏、快捷、打擊有效的處置機制和手段，進一步建立和完善棉花收購加工企業誠信機制，繼續完善現有的法律法規，遏制違法違規行為。

(六)棉花質量下降的趨勢需得到遏制

根據《2015/2016年度中國棉花質量分析報告》，新疆2015/2016年度棉花與上年度相比，平均長度減少0.18毫米、長度整齊度減少0.03%、馬克隆值A+B級占比減少26.37個百分點、平均斷裂比強度提高0.32cN/tex，總體質量狀況略差于2014/2015年度。對比各省份數據，2015/2016年度新疆與全國棉花細絨棉各項質量指標相比有好有壞。從新疆細絨棉纖維長度來看，平均長度略有下降，但平均長度整齊度指數顯著提高，其中，長度指標體現在25～27毫米長度級與30～32毫米長度級的棉花占比均有所增加;長度整齊度指數指標表現在低及以下檔的棉花保持下降，而**以上檔的棉花也略微下降，整體向中等集中。從棉花消費趨勢看，低端紡織向國外轉移的趨勢愈加明顯，中、高等級棉花需求加大，優質棉市場前景廣闊。隨著自治區紡織業轉型升級加快，低端紗產能逐漸縮小，中高端紗產能增加，對棉花質量提出了更高的要求。提升質量、注重效益成為自治區棉花產業發展的主流趨勢和必然選擇，成為自治區棉花產業需要跨越的重要關口。

二、建議

(一)繼續維持穩定的定價周期，推進改革政策制度化法制化

目標價格定價周期已確定由試點期的一年一定，調整為三年一定，該調整得到執行與享受政策各單位贊譽。2019年底—2020年初將確定下個定價周期，隨著新疆棉花市場價格與國際市場逐漸接軌，建議繼續維持三年一定的定價周期(不排除突發因素下的臨時調整)，并推進改革政策制度化、法制化。目前，穩定棉花定價周期的條件已經具備。一是棉花生產成本在連續上漲后趨于平穩，利于實施穩定的目標價格水平;二是經過多年目標價格改革，目標價格制定機制趨于完善，目標價格水平下調空間受到迅速擠壓，具備一段時期內穩定不變的基礎。三是保持目標價格水平較長時間不變，利于減少執行程序，降低決策成本，穩定植棉收益預期，確保新疆棉花生產可持續發展和國家棉花安全。

(二)明確價格邊界，完善目標價格形成機制

明確目標價格改革邊界問題，一要繼續堅持“生產成本+收益”的原則，目標價格水平確定建議由預測的“當年生產成本+基本收益”改為“過去三年生產成本+固定收益”。其中，過去三年生產成本的確定可采取簡單平均法或加權平均法(為使成本更接近當前水平，由遠及近的三年權數可分別為20%、30%、50%);固定收益按近三年平均凈利潤的80%確定;二要體現以政府為主和農民共同承擔市場風險的原則。機制完善過程中，應減少自由載量權，提高定價客觀性，切實保障農民基本利益不受損害，植棉積*性不受打擊。

(三)實施綜合補貼，有效規避世貿規則

當前的棉花目標價格補貼政策，被歸為世貿組織“黃箱”補貼政策的主要原因是與當期實際生產掛鉤，且對生產擴大沒有提出限制，易被認為是一種鼓勵和促進生產的政策，從而對生產和貿易產生扭曲作用。從世貿組織規則和美國等國家有效規避入世承諾的經驗做法來看，在目標價格補貼的基礎上實行棉花綜合補貼能夠有效避免世貿規則。**，繼續完善棉花良種補貼。良種補貼可降低棉花生產成本，促進棉農增產增收，還可促進新技術的推廣和運用，提高生產率，特別是優質棉的普及和推廣。其次，進一步改善棉花農機補貼。加大機采棉等農機的投入資金，并及時下發補貼資金。再者，大力推進實施農業保險補貼。一是做到應保盡保和提高賠付率，減輕因災受損;二是借鑒美國等棉花災害賠付辦法，當收益低于預期值時保險補償及時啟動，政府只對超過預期收入10%以上的收入損失部分進行賠付，其余部分則自行承擔，農保針對一定區域而不是單個農場(戶)。目標價格補貼與農業保險同時啟動，可保障棉農收益不減。*后，對不同品級的皮棉實行差異化補貼，皮棉品質越高補貼額度越大，在籽棉收購過程中嚴格將“優質優價”的信號傳遞給棉花生產者，通過差異化補貼促進生產者種植高品質的棉花。

(四)積*探索， 豐富利益保障機制

1.探索創新補貼新手段

在“政府+市場”補貼方式基礎上，按照中國棉花協會聯合國務院發展研究中心、保監會，證監會等單位撰寫的《新疆棉花目標價格補貼“互聯網+保險+期貨”課題方案》，引入期貨、保險等金融機制，探索“期貨+保險”的棉花價格指數等政策工具。一是推進棉花收入保險試點。參照兵團八師152 0173 3840團模式，在價格保險基礎上，引入棉花產量變量。依據棉花現貨和期貨價格走勢確定目標價格，并根據當地5年平均產量約定畝產，按照“約定收入=目標價格*約定畝產”計算公式確定“約定收入”，若實際收入低于“約定收入”時，保險公司賠付兩者差值部分。二是擴大“保險+期貨”試點。參照喀什地區莎車縣和巴楚縣模式，綜合棉花期貨、現貨價格以及棉農預期收益確定目標價格，保險公司收到保費后,通過期貨公司進行風險對沖操作,保險合約到期后,實際價格根據棉花期貨合約在保險期內各交易日收盤價格的平均值確定,若低于保障價格,給予差值賠付。三是統籌研究探索新疆和內地棉花保險試點。內地棉區可開展區域化、板塊化的棉花收入保險和價格保險試點，為未來全國棉花產業發展利用保險工具探索更為完整的路徑。新疆棉區，在北疆、南疆、兵團各選擇規模經營條件好、機械化程度較高、棉農投保意愿較強的1—2個縣市(團場)，在市場化條件下封閉運行，先行先試，積累經驗。

2.研究完善補貼新模式

目前以棉花交售量為主的補貼方式，體現了產量越高、補貼越多，激勵植棉戶在品種選擇上就開始追求高產，無疑對提高棉花單產、穩定總產有積*促進作用，但在追求高產的同時，相當部分的棉農、尤其是南疆地區，在品種選擇上忽略了棉花強度指標，造成下游棉紡企業高支紗選料困難。建議研究“交售量+質量”的補貼模式，合理確定具體質量指標及補貼占比，盡快明確質量系數補貼試點辦法，使高等級獲得高補貼，低等級只能獲得低補貼，以提高補貼政策導向性，調動棉農提質增效積*性，從源頭解決棉花質量問題，確保在提高產量的同時，全方位提升棉花質量。

3.完善棉花市場監測體系

目前棉花市場監測面存在以下問題：一是國家發改委僅對全區3128、3129、2128、2129等品級的棉花進行市場價格監測。近兩年3127、2127、3126、2126等品級的棉花數量占比增加，如不及時調整監測品級、擴大覆蓋面，相當數量的棉花價格將游離于監測范圍之外，可能會出現國家對全區棉花市場平均價格的監測結果高于全區棉花實際市場價格的現象。二是價格監測采集上年新疆各等級棉花公檢量作為基礎數據，無法真實反映監測期內各等級棉花分布情況。三是新疆機采棉占棉花總量的30%以上，而棉花市場價格監測點中機采棉加工企業卻不足10%。因此建議：一是以檢測主要品級為主，并根據實際情況適當調整檢測范圍，將26、27長度棉花的市場價格納入監測范圍。二是適當增加機采棉加工企業的監測點數量，科學調整采價中機采棉和手摘棉價格的統計方法。三是采信當年公檢數據，*終使采價數據更真實反映全區市場平均價格。

4.探索多途徑棉花交易方式

棉花目標價格改革信息化平臺已基本建成，實現了數據聯網共享。建議以“互聯網+”為基礎，開辟網上組批交易平臺，通過該平臺，實現交易市場、專業倉儲、交易平臺、入庫公檢、金融機構五位一體，客戶利用網上銷售平臺，按照貿易或使用要求，選擇所需棉花，迅速實現以包為單位的銷售和購買，快速完成棉花電子組批。

5.建立完善相關配套政策

一是加快推動新疆棉花期貨交割庫建設。二是強化優質棉生產，加大棉種研發補貼力度。三是探索農產品支持保護補貼與目標價格補貼有效銜接方式，形成政策合力，充分發揮補貼政策對棉農的支持作用。四是對參與改革的棉花加工企業給予一定入庫公檢費用補貼。五是對縣市鄉鎮給予一定額度的工作費用。六是建立健全新疆棉花生產的應急預案和收儲、放儲機制。

(五)多措并舉，切實提高棉花質量

1.推進棉花規模化標準化種植

借力棉花種植大戶、棉花合作社、兵團優勢，鼓勵通過折股、股份合作、土地流轉、土地租金入股等方式，促使棉農向種植大戶、棉花合作社、兵團靠攏，從分散的自種自收，向“規模化、標準化、機械化、組織化”轉變，促進棉花生產集約化經營，從而提高生產水平，降低生產成本，達到提質增效目的。

2.選定優質棉花品種

本著提升棉花質量的原則，由各縣市根據本地生產環境，選擇2-3個優質品種，重點體現棉花斷裂比強度與馬克隆值標準，提供給各鄉鎮棉農進行棉花生產。依據棉花品質區劃發展布局好中絨棉、長絨棉、中長絨棉、彩色棉、超級長絨棉等纖維類型棉花生產。

3.適當調整特種棉補貼標準

三年棉花目標價格改革試點都規定了“特種棉(包括長絨棉和彩棉)的目標價格補貼標準(產量部分)為陸地棉目標價格補貼標準(產量部分)的1.3倍”，一定程度上激勵了棉農種植特種棉的積*性，2014年—2016年特種棉種植面積分別為44.46萬畝、204.31萬畝、228.89萬畝，三年間增加了4.15倍;產量分別是22.49萬噸、36.34萬噸、67.37萬噸，三年間增加了2倍，目前已出現供大于求的局面，需對降低補貼標準調節種植面積進行研究探索。建議2017年將特種棉目標價格補貼標準(產量部分)降至陸地棉目標價格補貼標準(產量部分)的1.2倍。

(六)強化市場監管，健全違紀處置機制

加強對棉花加工企業管理，制定《自治區棉花加工企業誠信經營管理辦法》，建立棉花加工企業信用管理體系，強化棉花生產全過程監管。制定《新疆棉花目標價格改革違規違紀行為處置辦法》，確定處罰責任主體及處罰權限，明確處罰內容及處罰手段，及時從嚴打擊違法違規行為。在公安、國稅、質檢等執法部門之間建立有效的聯動機制和信息共享機制，對個人和企業違法、違規行為及時互通并懲戒，對疑似違規違法事件及時鎖定證據，體現處罰時效性。