棉花目標價格補貼：試點接近尾聲政策急待完善
作者：百檢網 時間：2021-12-15 來源：互聯網
?? 2014年根據中央一號文件“探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革”精神，我國啟動了新疆棉花目標價格補貼試點政策。根據政策方案，計劃三年 試點，試點結束后綜合考慮政策效果、市場反應、存在問題等再完善調整政策。本文在全面評估棉花目標價格補貼試點政策的基礎上，探討了繼續實行目標價格補貼 試點政策的必要性，并針對試點政策存在的問題提出了政策建議。
????我國棉花目標價格補貼試點政策基本框架和內容
????目 標價格政策是在市場形成農產品價格的基礎上，通過差價補貼保護生產者利益的一項農業支持政策。如果市場價格高于政府制定的目標價格，則補貼政策不啟動；如 果市場價格低于目標價格，農民隨行就市，其中市場價格與目標價格之差由政府補貼給農戶。我國棉花目標價格補貼試點政策的基本內容和操作方法如下：
????1． 目標價格水平。棉花目標價格水平的制定原則是生產成本＋基本收益。具體計算方法是：上年度棉花生產成本×前三年棉花生產成本平均增長率＋前三年棉花凈利潤 均值×K（保障系數）（K取值在0－1之間）。保障系數取值主要考慮市場供需狀況、財政承受能力等確定。2014－2016年，我國棉花目標價格水平分別 為每噸152 0173 3840元、19100元和18600元。
????2．市場價格確定。棉花市場價格的采價周期是根據農戶售棉的高峰期確定，即當年的9月 到來年3月。由于農民銷售的是籽棉，缺乏標準無法直接分等，因此在棉花市場價格采集中是將農民交售的籽棉按照標準公式換算成皮棉價格。然后再根據市場價格 與目標價格差價決定是否啟動目標價格以及啟動后的補貼水平。
????3．政策實行區域。按照國家改革方案，棉花目標價格補貼試點政策僅在新疆執 行，內地棉區不實行。對內地黃河流域、長江流域棉區，實行了定額補貼方式，補貼范圍是山東、湖北、湖南、河北、江蘇、安徽、河南、江西、甘肅九省，每年補 貼額為新疆補貼標準的60％，以每噸2000元為上限。
????4．補貼操作模式。2014年，新疆地方主要按照面積和產量結合的補貼方式，即 60％按面積、40％按籽棉交售量補貼，兵團完全按照交售量補貼（為積累經驗，2014年新疆在阿克蘇地區的新和縣和柯坪縣分別按照完全按照棉花交售量補 貼和完全按照棉花種植面積補貼方式）。2015年，新疆地方調整了補貼方式。中央補貼資金總額的90％按照籽棉交售量進行補貼，剩余10％作為增加部分對 南疆喀什、和田、阿克蘇地區以及克孜勒蘇柯爾克孜4地州基本農戶根據面積再進行補貼。
????棉花目標價格補貼試點政策的效果及存在的問題
????試點政策實行兩年多來，取得了較好的效果。市場形成價格機制基本建立，市場主體市場意識明顯增強，農民利益得到了一定程度的保護，財政資金補貼效率提升。
????（一）試點政策效果
????一 是市場形成價格機制基本建立。實行目標價格補貼試點政策以來，國內棉花價格快速下跌，國內外價格聯動性進一步增強，國內外棉花價差快速縮小，內外價差回歸 至合理區間，產業競爭力提升，棉花進口大幅下降。2014年5月－2016年3月，1％關稅下進口棉價格指數M級（相當于國內3128B級棉花）每噸與國 內棉價差距從3236元下降到809元，降75％。市場主體適應市場能力明顯增強，市場倒逼機制逐漸形成，棉農、加工企業等市場主體積*捕捉和理解市場信 號，并開始適應和調整。此外，為配合棉花目標價格改革實行的在庫公檢制度，堵住了棉花質量管理中的漏洞，改善了市場環境，規范了市場秩序，而且徹底解決了 多年來新疆棉花生產底數不清的老大難問題。
????二是農民利益得到一定程度的保護。2014年實行目標價格以來由于全球及國內經濟增長乏力，棉 花供給偏大需求不足，國內外棉花價格持續下行，棉農售棉收入明顯下降。但由于有國家補貼，較好地彌補了棉農的市場損失。2014、2015年新疆棉農（地 方）得到的補貼平均每畝約444．0元和497．5元，加上目標價格補貼新疆農民每畝植棉凈利潤分別為164．4元和89．5元（現金收入分別為 581．4元和509．5元），在國內外棉花價格持續低迷期能夠做到植棉不虧本、有效益。
????三是提高了補貼效率，減少了社會福利損失。相比 臨時收儲政策，目標價格補貼政策將間接的“暗補”調整為直接的“明補”，減少了補貼環節，降低了補貼額度，提高了補貼效率。截至2013／14年度收儲結 束，我國棉花儲備庫存超過1200萬噸，庫存的賬面成本達2000億元左右。按照目前棉花現貨價格水平，再考慮自然的降等降級，潛在的價差虧損在750億 元左右。另外，還得支出保管費用和貸款利息。按照每噸儲備棉每年200元的保管費用（中央財政分別按中儲棉直屬庫200元／噸、代儲庫每年180元／噸的 標準進行補助）、1200元的貸款利息補貼測算，每年庫存管理補貼支出160億元左右。實行目標價格后，與臨時收儲政策相比，當年就直接節省了63億元的 保管和利息費用（按2014年度新疆實際產量450萬噸、每年每噸1400元的保管利息費用計算）。
????（二）存在的問題
????盡管棉花目標價格補貼試點政策取得了較好的成效，但由于我國首次實行目標價格改革，屬于“摸著石頭過河”，試點中也暴露出了很多問題。
????1． 補貼金額超過我國入世承諾。按照WTO規則，我國實行的目標價格補貼屬于“黃箱補貼”，其補貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃 箱”補貼額不得超過該品種當年總產值的8．5％。從實踐看，連續兩年棉花目標價格補貼試點政策補貼額度都受到了補貼上限的約束。如果未來不采取措施規避將 有可能引發其他成員國質疑并引發貿易爭端。
????2．政策預期不穩定。2014年實行棉花目標價格補貼試點政策以來，新疆做了大量的工作，紡織 企業、加工企業、農民等市場主體對于目標價格補貼政策已基本理解和接受，對于何時補、補給誰、怎么補、補多少等政策細節已較為了解，政策實施的群眾基礎較 好。但由于目標價格補貼政策仍然屬于試點，試點結束后是否繼續實行擬或是否會有大的調整市場主體都心存疑惑，迫切希望明確未來的政策走向。
????3． 目標價格制定標準不明確且變動太頻繁。根據政策設計，目標價格水平是按照“成本＋基本收益”的方法確定，在試點期一年一變。但從近三年實踐看，存在以下兩 個問題：一是目標價格的制定更加困難。這三年棉花目標價格的制定并沒有完全按照政策設計的“生產成本＋基本收益”確定，*終都是不同部門、不同利益主體博 弈的結果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點不一致，對產業發展認識也不同，各方意見分歧越來越大，導致目標價格的制定越來越難。因此，盡管 新疆多次反映希望盡早制定和公布棉花目標價格，以便地方政府和廣大棉農提早做好生產決策和準備工作，但由于決策機制的問題目標價格往往難產，每次都在當年 的4月初左右才能*終確定公布。二是市場主體對目標價格水平預期不明。
????2014－2016年，盡管棉花生產成本在增長，但棉花目標價格持續下調，未來是否還會繼續下調擬或如何變動都無法明確，不利于市場主體生產決策。
????4． 內地定額補貼效果不明顯。試點期間，內地九省均按照棉花種植面積發放定額補貼。從實際執行情況看，補貼效果較差。一是為簡化操作，一些省直接按照二輪土地 承包面積或良種補貼面積發放補貼，農民不管種不種棉花都能領到補貼，沒有實現補貼初衷，農民對此意見較大，尤其大戶。二是補貼標準偏低，難以激發農戶植棉 積*性。相對于新疆，內地棉農補貼標準只有新疆的1／3，農戶植棉效益偏低。受此影響，內地植棉面積和產量大幅下滑。據國家統計局統計，2015年內地棉 花面積和產量為2842萬畝和210．3萬噸，分別比2013年降1099．5萬畝和67．8萬噸，降27．9％和24．4％。
????未來我國棉花目標價格補貼試點政策調整方向的思考
????棉花目標價格補貼試點政策未來的調整方向要綜合考慮試點政策效果、市場主體反應、地方政府對政策的認可、我國棉花的競爭力及新疆地區的特殊區情等多種因素。
????（一）政策效果顯著
????通 過對試點政策執行情況分析，棉花目標價格補貼試點政策實行后市場形成價格機制基本建立，糾正了市場扭曲，理順了產業上下游利益分配格局，縮小了國內外棉花 價差，提高了國內紡織業的競爭力，激發了產業鏈各市場主體的活力。農民利益得到一定程度的保護，充分發揮了穩定棉花生產的作用。同時，相比臨時收儲政策， 將“暗補”改為“明補”，提高了補貼效率，減少了社會福利損失。
????（二）地方政府、市場主體對試點政策比較認可且付出了較大成本
????從 政策實施的角度看，任何一項政策都需要通過地方政府來具體組織和實施，因此地方政府對政策的認可度一定程度上決定了政策效果。從棉花目標價格補貼試點政策 啟動以來，新疆比較認可，在政策實施中投入了大量的人力、物力和財力，并建立了目標價格改革信息平臺和相關配套措施，為政策實施奠定了良好的基礎，也為其 他地方、其他品種探索農產品價格形成機制改革積累了較好的經驗。新疆少數民族占比較大，廣大棉農文化程度普遍不高，特別是南疆地區（新疆南疆四地州少數民 族人口占總人口的比例為90％以上），理解和接受一項政策*為不易。目標價格實行兩年來，地方政府和廣大棉農對政策認識比較到位，對于政策細節已較為了 解，因此當前對于政策本身和整體框架不宜頻繁變動。另外，根據2015年年初農業部棉花全產業鏈市場監測預警體系對701戶新疆地區棉農、21家紡織企業 和55家加工企業的滿意度調查看，對棉花目標價格補貼試點政策的滿意度分別達到86．4％、100％和46％（本次調查時間為2015年；相對于臨時收儲 政策，加工企業對于目標價格政策滿意度低是正常的，因為在目標價格政策下，加工企業需要直接面對市場承擔市場風險）。
????（三）我國棉花競爭力不強
????我 國是世界**大棉花消費國，擁有成熟的棉紡織產業基礎和強大的紡織加工能力。近兩年年均棉花消費量約700萬噸，占全球棉花消費量的30％左右。據業內專 家估計，我國棉花供給總量的65％用于滿足國內需求，35％以紡織品形式出口后用于滿足國際市場的需求。對于這樣一個紡織品服裝生產和出口大國，保持一定 的棉花原料自給率十分重要。但相對于其他主產國，我國棉花生產規模較小、生產成本高、勞動生產率和資源產出率較低，棉花競爭力不強。2014年，我國畝均 棉花生產成本達到2278．6元，分別是美國的3．2倍和印度的4．2倍。從我國棉花生產的區域格局看，近些年黃河流域、長江流域由于人工成本高、棉花效 益低，棉花生產規模快速萎縮（2015年內地黃河流域和長江流域棉區棉花播種面積和產量占全國總量的49．9％和37．5％）。從未來發展看，內地棉區由 于棉花生產機械化推廣困難等原因，生產規模將呈不斷萎縮態勢，我國棉花生產的重點將集中在新疆。在這種競爭力較低和產業區域布局發展趨勢看，對新疆地區棉 花生產實行支持政策非常必要。
????（四）棉花在新疆具有重要地位
????新疆地處邊境，經濟發展相對落后，棉花產業在新疆經濟和社會 發展中占有舉足輕重的地位，棉花產值約占農業產值的一半左右。全疆50％的農戶種植棉花，70％以上為少數民族，植棉收入占農民人均純收入的35％左右， 特別是南疆90％以上的縣種植棉花，植棉收入是當地少數民族群眾重要的收入來源。盡管從政策本身看，目標價格政策并不承擔社會穩定等目標和義務，但從實際 看它確實一定程度上承擔了保障就業、保障新疆尤其是南疆地區農民收入的使命和任務。從當前的社會穩定、民族團結等角度出發，不宜貿然取消補貼政策。
????考慮到棉花目標價格補貼試點政策效果較好、市場主體滿意度較高、地方政府對政策比較認可、新疆特殊區情等多方面因素，建議繼續在新疆地區實行棉花目標價格補貼政策。對于存在的問題需要通過調整目標價格定價機制、完善補貼方案等逐步解決。
????未來完善棉花目標價格補貼試點政策建議
????1． 完善棉花目標價格確定方法。為更多發揮市場價格信號對棉花生產的引導作用，兼顧財政承受能力和補貼的可持續性，建議進一步完善棉花目標價格水平確定方法。 主要思路是降低目標價格對凈收益的保障程度，逐步使目標價格向保本微利的水平靠近，引導棉花生產向優勢產區、優勢品種集中。
????2．完善補貼掛鉤機制。為符合世貿規則要求，參考其他國家做法，建議中央財政對地方政府目標價格補貼的數量依據由當年棉花統計產量調整為固定產量（或基期產量），實現補貼與生產“半脫鉤”，爭取將補貼政策納入“藍箱”補貼范疇。
????3． 約束補貼上限。目前的補貼方案中無論基本農戶還是經營單位都能夠獲得相同的補貼。但相比基本戶，經營單位無論在資金實力、抗風險能力、獲利能力等方面都要 高很多，如果完全等同于基本農戶平等的享受國家政策有失公平。且對于經營單位來說，判斷和承擔市場風險是其開展經營行為的先決條件。建議未來在補貼方案上 對基本農戶和經營單位區別對待，根據南北疆不同情況，對經營單位享受補貼的規模上限進行限制。
????4．調整完善內地定額補貼機制。鑒于內地棉 花定額補貼效果一般，建議調整目前內地的補貼機制，從“普惠性”向“特惠性”轉變。棉花是耐旱、耐鹽作物，在作物結構調整和環境保護中具有重要作用。今后 可重點支持華北漏斗區、黃河三角洲鹽堿地、蘇北鹽堿地及部分具有植棉優勢的區域發展棉花生產。（中國經濟時報-中國經濟新聞）
????我國棉花目標價格補貼試點政策基本框架和內容
????目 標價格政策是在市場形成農產品價格的基礎上，通過差價補貼保護生產者利益的一項農業支持政策。如果市場價格高于政府制定的目標價格，則補貼政策不啟動；如 果市場價格低于目標價格，農民隨行就市，其中市場價格與目標價格之差由政府補貼給農戶。我國棉花目標價格補貼試點政策的基本內容和操作方法如下：
????1． 目標價格水平。棉花目標價格水平的制定原則是生產成本＋基本收益。具體計算方法是：上年度棉花生產成本×前三年棉花生產成本平均增長率＋前三年棉花凈利潤 均值×K（保障系數）（K取值在0－1之間）。保障系數取值主要考慮市場供需狀況、財政承受能力等確定。2014－2016年，我國棉花目標價格水平分別 為每噸152 0173 3840元、19100元和18600元。
????2．市場價格確定。棉花市場價格的采價周期是根據農戶售棉的高峰期確定，即當年的9月 到來年3月。由于農民銷售的是
????3．政策實行區域。按照國家改革方案，棉花目標價格補貼試點政策僅在新疆執 行，內地棉區不實行。對內地黃河流域、長江流域棉區，實行了定額補貼方式，補貼范圍是山東、湖北、湖南、河北、江蘇、安徽、河南、江西、甘肅九省，每年補 貼額為新疆補貼標準的60％，以每噸2000元為上限。
????4．補貼操作模式。2014年，新疆地方主要按照面積和產量結合的補貼方式，即 60％按面積、40％按籽棉交售量補貼，兵團完全按照交售量補貼（為積累經驗，2014年新疆在阿克蘇地區的新和縣和柯坪縣分別按照完全按照棉花交售量補 貼和完全按照棉花種植面積補貼方式）。2015年，新疆地方調整了補貼方式。中央補貼資金總額的90％按照籽棉交售量進行補貼，剩余10％作為增加部分對 南疆喀什、和田、阿克蘇地區以及克孜勒蘇柯爾克孜4地州基本農戶根據面積再進行補貼。
????棉花目標價格補貼試點政策的效果及存在的問題
????試點政策實行兩年多來，取得了較好的效果。市場形成價格機制基本建立，市場主體市場意識明顯增強，農民利益得到了一定程度的保護，財政資金補貼效率提升。
????（一）試點政策效果
????一 是市場形成價格機制基本建立。實行目標價格補貼試點政策以來，國內棉花價格快速下跌，國內外價格聯動性進一步增強，國內外棉花價差快速縮小，內外價差回歸 至合理區間，產業競爭力提升，棉花進口大幅下降。2014年5月－2016年3月，1％關稅下進口棉價格指數M級（相當于國內3128B級棉花）每噸與國 內棉價差距從3236元下降到809元，降75％。市場主體適應市場能力明顯增強，市場倒逼機制逐漸形成，棉農、加工企業等市場主體積*捕捉和理解市場信 號，并開始適應和調整。此外，為配合棉花目標價格改革實行的在庫公檢制度，堵住了棉花質量管理中的漏洞，改善了市場環境，規范了市場秩序，而且徹底解決了 多年來新疆棉花生產底數不清的老大難問題。
????二是農民利益得到一定程度的保護。2014年實行目標價格以來由于全球及國內經濟增長乏力，棉 花供給偏大需求不足，國內外棉花價格持續下行，棉農售棉收入明顯下降。但由于有國家補貼，較好地彌補了棉農的市場損失。2014、2015年新疆棉農（地 方）得到的補貼平均每畝約444．0元和497．5元，加上目標價格補貼新疆農民每畝植棉凈利潤分別為164．4元和89．5元（現金收入分別為 581．4元和509．5元），在國內外棉花價格持續低迷期能夠做到植棉不虧本、有效益。
????三是提高了補貼效率，減少了社會福利損失。相比 臨時收儲政策，目標價格補貼政策將間接的“暗補”調整為直接的“明補”，減少了補貼環節，降低了補貼額度，提高了補貼效率。截至2013／14年度收儲結 束，我國棉花儲備庫存超過1200萬噸，庫存的賬面成本達2000億元左右。按照目前棉花現貨價格水平，再考慮自然的降等降級，潛在的價差虧損在750億 元左右。另外，還得支出保管費用和貸款利息。按照每噸儲備棉每年200元的保管費用（中央財政分別按中儲棉直屬庫200元／噸、代儲庫每年180元／噸的 標準進行補助）、1200元的貸款利息補貼測算，每年庫存管理補貼支出160億元左右。實行目標價格后，與臨時收儲政策相比，當年就直接節省了63億元的 保管和利息費用（按2014年度新疆實際產量450萬噸、每年每噸1400元的保管利息費用計算）。
????（二）存在的問題
????盡管棉花目標價格補貼試點政策取得了較好的成效，但由于我國首次實行目標價格改革，屬于“摸著石頭過河”，試點中也暴露出了很多問題。
????1． 補貼金額超過我國入世承諾。按照WTO規則，我國實行的目標價格補貼屬于“黃箱補貼”，其補貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃 箱”補貼額不得超過該品種當年總產值的8．5％。從實踐看，連續兩年棉花目標價格補貼試點政策補貼額度都受到了補貼上限的約束。如果未來不采取措施規避將 有可能引發其他成員國質疑并引發貿易爭端。
????2．政策預期不穩定。2014年實行棉花目標價格補貼試點政策以來，新疆做了大量的工作，紡織 企業、加工企業、農民等市場主體對于目標價格補貼政策已基本理解和接受，對于何時補、補給誰、怎么補、補多少等政策細節已較為了解，政策實施的群眾基礎較 好。但由于目標價格補貼政策仍然屬于試點，試點結束后是否繼續實行擬或是否會有大的調整市場主體都心存疑惑，迫切希望明確未來的政策走向。
????3． 目標價格制定標準不明確且變動太頻繁。根據政策設計，目標價格水平是按照“成本＋基本收益”的方法確定，在試點期一年一變。但從近三年實踐看，存在以下兩 個問題：一是目標價格的制定更加困難。這三年棉花目標價格的制定并沒有完全按照政策設計的“生產成本＋基本收益”確定，*終都是不同部門、不同利益主體博 弈的結果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點不一致，對產業發展認識也不同，各方意見分歧越來越大，導致目標價格的制定越來越難。因此，盡管 新疆多次反映希望盡早制定和公布棉花目標價格，以便地方政府和廣大棉農提早做好生產決策和準備工作，但由于決策機制的問題目標價格往往難產，每次都在當年 的4月初左右才能*終確定公布。二是市場主體對目標價格水平預期不明。
????2014－2016年，盡管棉花生產成本在增長，但棉花目標價格持續下調，未來是否還會繼續下調擬或如何變動都無法明確，不利于市場主體生產決策。
????4． 內地定額補貼效果不明顯。試點期間，內地九省均按照棉花種植面積發放定額補貼。從實際執行情況看，補貼效果較差。一是為簡化操作，一些省直接按照二輪土地 承包面積或良種補貼面積發放補貼，農民不管種不種棉花都能領到補貼，沒有實現補貼初衷，農民對此意見較大，尤其大戶。二是補貼標準偏低，難以激發農戶植棉 積*性。相對于新疆，內地棉農補貼標準只有新疆的1／3，農戶植棉效益偏低。受此影響，內地植棉面積和產量大幅下滑。據國家統計局統計，2015年內地棉 花面積和產量為2842萬畝和210．3萬噸，分別比2013年降1099．5萬畝和67．8萬噸，降27．9％和24．4％。
????未來我國棉花目標價格補貼試點政策調整方向的思考
????棉花目標價格補貼試點政策未來的調整方向要綜合考慮試點政策效果、市場主體反應、地方政府對政策的認可、我國棉花的競爭力及新疆地區的特殊區情等多種因素。
????（一）政策效果顯著
????通 過對試點政策執行情況分析，棉花目標價格補貼試點政策實行后市場形成價格機制基本建立，糾正了市場扭曲，理順了產業上下游利益分配格局，縮小了國內外棉花 價差，提高了國內紡織業的競爭力，激發了產業鏈各市場主體的活力。農民利益得到一定程度的保護，充分發揮了穩定棉花生產的作用。同時，相比臨時收儲政策， 將“暗補”改為“明補”，提高了補貼效率，減少了社會福利損失。
????（二）地方政府、市場主體對試點政策比較認可且付出了較大成本
????從 政策實施的角度看，任何一項政策都需要通過地方政府來具體組織和實施，因此地方政府對政策的認可度一定程度上決定了政策效果。從棉花目標價格補貼試點政策 啟動以來，新疆比較認可，在政策實施中投入了大量的人力、物力和財力，并建立了目標價格改革信息平臺和相關配套措施，為政策實施奠定了良好的基礎，也為其 他地方、其他品種探索農產品價格形成機制改革積累了較好的經驗。新疆少數民族占比較大，廣大棉農文化程度普遍不高，特別是南疆地區（新疆南疆四地州少數民 族人口占總人口的比例為90％以上），理解和接受一項政策*為不易。目標價格實行兩年來，地方政府和廣大棉農對政策認識比較到位，對于政策細節已較為了 解，因此當前對于政策本身和整體框架不宜頻繁變動。另外，根據2015年年初農業部棉花全產業鏈市場監測預警體系對701戶新疆地區棉農、21家紡織企業 和55家加工企業的滿意度調查看，對棉花目標價格補貼試點政策的滿意度分別達到86．4％、100％和46％（本次調查時間為2015年；相對于臨時收儲 政策，加工企業對于目標價格政策滿意度低是正常的，因為在目標價格政策下，加工企業需要直接面對市場承擔市場風險）。
????（三）我國棉花競爭力不強
????我 國是世界**大棉花消費國，擁有成熟的棉紡織產業基礎和強大的紡織加工能力。近兩年年均棉花消費量約700萬噸，占全球棉花消費量的30％左右。據業內專 家估計，我國棉花供給總量的65％用于滿足國內需求，35％以紡織品形式出口后用于滿足國際市場的需求。對于這樣一個紡織品服裝生產和出口大國，保持一定 的棉花原料自給率十分重要。但相對于其他主產國，我國棉花生產規模較小、生產成本高、勞動生產率和資源產出率較低，棉花競爭力不強。2014年，我國畝均 棉花生產成本達到2278．6元，分別是美國的3．2倍和印度的4．2倍。從我國棉花生產的區域格局看，近些年黃河流域、長江流域由于人工成本高、棉花效 益低，棉花生產規模快速萎縮（2015年內地黃河流域和長江流域棉區棉花播種面積和產量占全國總量的49．9％和37．5％）。從未來發展看，內地棉區由 于棉花生產機械化推廣困難等原因，生產規模將呈不斷萎縮態勢，我國棉花生產的重點將集中在新疆。在這種競爭力較低和產業區域布局發展趨勢看，對新疆地區棉 花生產實行支持政策非常必要。
????（四）棉花在新疆具有重要地位
????新疆地處邊境，經濟發展相對落后，棉花產業在新疆經濟和社會 發展中占有舉足輕重的地位，棉花產值約占農業產值的一半左右。全疆50％的農戶種植棉花，70％以上為少數民族，植棉收入占農民人均純收入的35％左右， 特別是南疆90％以上的縣種植棉花，植棉收入是當地少數民族群眾重要的收入來源。盡管從政策本身看，目標價格政策并不承擔社會穩定等目標和義務，但從實際 看它確實一定程度上承擔了保障就業、保障新疆尤其是南疆地區農民收入的使命和任務。從當前的社會穩定、民族團結等角度出發，不宜貿然取消補貼政策。
????考慮到棉花目標價格補貼試點政策效果較好、市場主體滿意度較高、地方政府對政策比較認可、新疆特殊區情等多方面因素，建議繼續在新疆地區實行棉花目標價格補貼政策。對于存在的問題需要通過調整目標價格定價機制、完善補貼方案等逐步解決。
????未來完善棉花目標價格補貼試點政策建議
????1． 完善棉花目標價格確定方法。為更多發揮市場價格信號對棉花生產的引導作用，兼顧財政承受能力和補貼的可持續性，建議進一步完善棉花目標價格水平確定方法。 主要思路是降低目標價格對凈收益的保障程度，逐步使目標價格向保本微利的水平靠近，引導棉花生產向優勢產區、優勢品種集中。
????2．完善補貼掛鉤機制。為符合世貿規則要求，參考其他國家做法，建議中央財政對地方政府目標價格補貼的數量依據由當年棉花統計產量調整為固定產量（或基期產量），實現補貼與生產“半脫鉤”，爭取將補貼政策納入“藍箱”補貼范疇。
????3． 約束補貼上限。目前的補貼方案中無論基本農戶還是經營單位都能夠獲得相同的補貼。但相比基本戶，經營單位無論在資金實力、抗風險能力、獲利能力等方面都要 高很多，如果完全等同于基本農戶平等的享受國家政策有失公平。且對于經營單位來說，判斷和承擔市場風險是其開展經營行為的先決條件。建議未來在補貼方案上 對基本農戶和經營單位區別對待，根據南北疆不同情況，對經營單位享受補貼的規模上限進行限制。
????4．調整完善內地定額補貼機制。鑒于內地棉 花定額補貼效果一般，建議調整目前內地的補貼機制，從“普惠性”向“特惠性”轉變。棉花是耐旱、耐鹽作物，在作物結構調整和環境保護中具有重要作用。今后 可重點支持華北漏斗區、黃河三角洲鹽堿地、蘇北鹽堿地及部分具有植棉優勢的區域發展棉花生產。（中國經濟時報-中國經濟新聞）
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