近年來，隨著國內宏觀經濟周期性變化、農業生產結構調整、農產品屬性拓展以及國際化程度的提高，我國農產品價格形勢發生了重要變化，生豬、棉 花、食糖等部分重要農產品價格波動加劇、漲跌頻繁，沖擊了農業生產秩序，也影響了城鄉居民消費，受到社會各界廣泛關注。加快完善重要農產品價格調控機制， 對促進經濟平穩運行和社會和諧穩定具有重大現實意義。

　　近年來我國重要農產品價格波動呈顯著的差異化特征，價格調控面臨新形勢

　　隨著國內國際形勢的發展，我國農產品價格總體不斷攀升，價格波動頻率、幅度均發生了明顯變化，進入短周期寬幅波動時期。不同重要農產品價格波動 呈現出顯著的差異化特征。其中，稻谷、玉米價格趨勢穩定上漲，波動幅度下降，成為農產品價格總體波動中的穩定性因素，玉米價格整體趨漲、波動頻繁;豬肉價 格在成本推動下呈現較快上漲趨勢，經歷了多次較大幅度波動，價格漲跌十分頻繁，波動幅度有所加深;棉花價格總體走高，呈現“兩頭波動，中間震蕩”態勢，價 格高位波動加劇，超過國際同期棉花價格波動幅度;油料價格波動更加頻繁，呈現長周期波動特征，大體上每四年形成一個價格峰值，與國際市場價格聯動性強。食 糖市場運行很不平穩，價格高頻周期波動，呈現很強的周期性;蔬菜價格波動明顯加劇，部分重要蔬菜品種價格漲跌頻繁，且存在一個或多個超短波動周期。

　　由此，我國重要農產品價格面臨的形勢更加復雜多變，各種傳統因素與非傳統因素疊加影響，對重要農產品價格調控提出了新的更高要求。

　　(一)我國進入工業化中期和城鎮化質量提升階段，部分重要農產品需求價格彈性下降

　　隨著工業化和城鎮化的加快發展，我國城鄉居民消費正由溫飽型向小康型過渡，部分重要農產品需求價格彈性下降。以生豬為例，2001～2005年 豬肉需求價格彈性為0.81，2006～2010年豬肉需求價格彈性下降到0.05，降幅十分明顯。需求價格彈性下降一定程度上強化了重要農產品價格波 動。一方面，消費結構升級使以基本生存需求為目標的糧食等農產品需求減少，對改善型重要農產品的需求增加。當前新一輪農產品價格波動更多表現為改善型重要 農產品價格波動，并進一步帶動整體農產品價格波動。另一方面，隨著農村人口大量向城市轉移，許多農業生產者轉為純消費者，農產品消費從自給型轉變為商品 型，部分農村居民消費也從自給型轉向商品型，需求剛性增強。重要農產品需求價格彈性下降，一旦供求關系失衡，就可能導致市場價格的顯著波動。

　　(二)我國農業對外開放程度大幅提高，國際農產品市場價格波動向國內傳導影響加深

　　隨著貿易全球化步伐加快和我國農業對外開放程度的提高，國內外農產品價格聯動性顯著增強。據我們測算，棉花、白糖和大豆的國內外價格相關系數分 別高達0.94、0.91和0.93。國際市場價格波動對國內重要農產品價格傳導的時間縮短、影響加大。特別是2008年以來，國際農產品市場不穩定性增 強，生物質能源開發、氣候異常變化等非傳統因素干擾加深，國內重要農產品價格也越來越多地受到匯率、石油價格等因素影響。通過向量誤差修正模型 (VECM)分析，國外棉花價格對國內棉花價格變化有顯著影響，國外大豆價格、國際原油價格和匯率均顯著影響國內大豆價格變化，國外白糖價格變化顯著影響 國內白糖價格變化。

　　(三)部分重要農產品的金融化屬性增強，貨幣供給沖擊加大農產品價格不穩定性

　　近年來，隨著農產品期貨市場的發展、國內外農產品貿易的擴大和工業化用途的拓展，玉米、棉花等部分重要農產品的金融屬性日益增強，貨幣金融因素 成為擾動農產品價格的重要力量。特別是2008年國際金融危機以來，我國宏觀經濟環境發生了重要變化，為刺激經濟增長超發貨幣，造成國內流動性過剩。在貨 幣流動性充裕的背景下，隨著各種中遠期電子交易市場和農業金融衍生品的發展，部分重要農產品成為資本炒作對象，一些投機商利用大量的資金操控現貨市場，并 同步控制期貨市場，通過高杠桿博取巨額利潤，導致農產品價格短期大幅波動。在寬松的貨幣環境下，過多的錢追逐少量農產品的現象較為普遍，貨幣因素對農產品 價格的影響越來越明顯。

　　(四)*端天氣事件多發重發，產量波動導致重要農產品價格波動的不確定性加大

　　隨著全球氣候變暖，我國農業生產遭遇的*端天氣事件明顯增多，同時全球范圍內農產品主要出口國因災害減產導致國際農產品價格波動性加大，并向國 內市場傳導，造成國內農產品價格波動的不確定性加大。新世紀以來我國棉花價格的幾次大波動，主要與國內棉花生產遭受氣候災害等不利條件有關;食糖價格的異 常波動與南方地區糖料生產遭遇冰凍災害、干旱、洪澇等自然災害影響減產有關;部分蔬菜價格呈現“過山車”式波動，也與自然災害不無關系。從問卷調查結果 看，有55.4%的農業生產者(樣本總數309)認為*端天氣是導致近年來重要農產品價格波動的主要原因。

　　(五)我國農產品生產區域格局發生重要調整，“區域性生產、全國性消費”放大價格波動風險

　　近年來，我國糧食、棉花、油料、食糖、生豬、部分蔬菜等重要農產品生產逐步向優勢產區集中，“區域性生產、全國性消費”的特點更加突出。到 2011年，13個糧食主產區糧食產量占全國糧食總產量的76%，比2005年提高2.8個百分點。新疆棉花產量占全國總產量的41.6%，長江流域湖北 等四省油菜籽主產區產量占全國總產量的44.1%，廣西等六個主產省區食糖產量占全國總產量的比重達到93.4%，分別較2005年提高了8.8、1.8 和3.1個百分點。同時，生豬生產呈現日益向主產縣集中的趨勢，秋冬反季節蔬菜種植向南方產區集中，“南菜北運”格局基本形成。產地過度集中容易導致自然 災害風險的區域分散能力降低，主產區一旦遭遇災害性天氣或其他沖擊，農產品可能大幅減產，勢必對市場供應帶來重大影響。如果遭遇資本炒作，價格波動將會被 進一步放大。

　　我國重要農產品價格調控存在的主要問題

　　我國現行重要農產品價格調控機制總體有效，但部分農產品價格調控的成本和代價過高，局部還有待完善，主要存在以下問題：

　　(一)價格調控主體尚不健全，市場組織參與調控的作用發揮不夠

　　一是規則不透明造成調控資源壟斷。在價格調控公共資源配置上，由于缺少制度性安排，相關政策制定和出臺過程不夠公開透明，相關利益群體參與決策 的程度較低，部分掌握話語權的部門或群體以部門利益或集團利益代替公共利益，導致價格調控利益部門化，政府管理的少數國有企業掌握了大量的調控資源，一定 程度上壟斷了重要農產品價格調控權。

　　二是政府價格調控角色定位不清。近年來我國重要農產品價格調控的“計劃經濟”痕跡偏重，對市場的影響能力強，在部分時候只要重要農產品價格出現 一定波動，加上媒體炒作渲染，就急于平抑價格，不顧市場規律越位進行價格調控，調控的隨意性比較大，扭曲了市場價格，導致市場配置資源的基礎性作用無法得 到充分發揮。

　　三是市場組織未能充分參與調控。除油菜籽和大豆由中儲糧委托指定民營企業加工外，目前我國農民專業合作組織、民營加工和流通企業，很少有機會參 與重要農產品價格調控，市場組織的價格調控功能未得到充分重視。盡管國家出臺了相關文件，但非國有骨干企業參與調控的寥寥無幾。

　　(二)價格調控手段不盡合理，收儲價持續提高加大財政負擔和進口壓力

　　一是突出短期性價格調控政策。從近年的實踐看，政府收儲吞吐政策被廣泛運用到多種重要農產品價格調控上，由于收儲和吞吐對市場的直接影響大，效 果在短期內容易凸顯，所以備受各級政府青睞，大有“一儲就靈”的傾向，然而對農業生產、流通基礎設施建設等長期性、根本性措施卻相對缺乏重視，導致價格調 控往往走過場。

　　二是缺少需求調控政策的運用。近年來需求快增與供給緩增導致的供需缺口是農產品價格波動的基礎性因素，需求快速增長部分源于工業化推進和居民消 費能力提升，但部分也來自不合理的加工需求和貨幣超發引發的“虛擬需求”，我國農產品價格調控手段主要是供給主導型的調控，對需求進行合理引導和調控的措 施還比較少。

　　三是地方政府缺乏價格調控手段。對許多地方政府而言，受限于財力等多種原因，除貫徹執行中央政府已經出臺實施的價格調控政策外，在重要農產品價格調控上顯得手段不多，調控能力不強，特別是對一些農業大縣和財政窮縣而言更是如此。

　　四是收儲導致財政負擔和進口陡增。近年來我國糧棉油糖豬等重要農產品的政府收儲價格越來越高，已顯現日韓小規模高價農業的端倪，超過國際價格逐 漸成為常態。國內外差價越拉越大，抬高了加工企業成本，導致低價進口農產品大量沖擊國內市場，降低托市政策效果，產生政府儲備與進口同步增長的扭曲狀態， 正在重蹈發達國家早期直接不限量收儲農產品的高財政負擔覆轍。

　　(三)調控決策程序繁雜貽誤調控時機，價格信息“數出多門”影響決策科學性

　　一是行政程序繁雜延誤調控時機。重要農產品價格調控涉及不同部門，這些部門對生產、管理、調控的相關問題經常會出現看法不同甚至完全相反的情 況，由于缺乏內在協調機制，調控政策的出臺和執行，要經過許多部門的層層審批，反復協調。嚴格的審批制度和繁瑣復雜的程序，嚴重影響了調控的及時性和有效 性。

　　二是缺乏統一協調的價格信息平臺。重要農產品價格管理部門多，如涉棉的管理部門就有近十個，每個部門都有各自獲取價格信息的渠道，每年定期或不 定期根據其掌握的信息作為本部門決策參考依據，而這些信息在部門之間往往很少共享。信息“數出多門”，決策各自為政，不僅給農戶和經營企業帶來困惑，也使 國家決策的科學性大打折扣。

　　三是中央政府和地方政府缺乏協調。目前中央政府和地方政府在重要農產品價格調控上分級互動的良性局面仍沒有形成，以生豬價格調控為例，當不少養 豬大省生豬價格已進入三級響應一段時間，全國豬糧比價還未跌破6∶1;當全國處于三級響應范圍時，一些養豬大省已進入一級響應一個多月，但中央政府卻不能 及時對這些省實施一級響應的補貼政策。

　　(四)不同農產品價格調控政策缺陷不一，降低價格調控的整體效能

　　一是糧食收儲和拋售政策不完善。糧食*低收購價拋儲缺乏合理的上限價格控制，操作的隨意性較大，多數時候糧價還未漲到合理程度，政府就大量拋售 打壓糧價，農民從市場價格回升中得到的實惠有限。*低收購價持續提高固化了市場提價預期，拉大國內國際價差，造成“國產糧賣國家，進口糧賣企業”怪象。此 外，逐年提高的玉米臨時收儲價格，加大了飼料企業和玉米深加工企業生產成本，加重企業負擔。

　　二是生豬價格調控預案仍不健全。生豬調控預案仍以豬糧比價作為主要預警指標，已不能反映近年來人工成本、經營成本迅速上漲的現實。同時，新修訂 的生豬調控預案規定，當豬糧比價連續一段時間處于一個響應區域內，中央政府采取必要的調控措施，但這個連續時段不清晰，沒有量化，具體操作的主動性不強。 政府收儲吞吐力度較小，緩解生豬價格異常波動能力有限。目前政府凍豬肉全部冷庫存儲能力大約在60萬噸左右，約占2011年豬肉產量的1.2%。

　　三是棉油糖價格調控的力度不足。棉花、油料、食糖收儲不論儲備量，還是調控力度都比糧食要小得多。由于調控時機把握不準，收放儲的規模過小，或 對市場干預不當導致價格信息紊亂，出現“空調”和“超調”現象。同時，棉花、油料、食糖等對外依存度較高的重要農產品價格調控政策出臺具有零散性，缺乏長 效調控機制。

　　四是蔬菜價格調控缺乏系統性政策。在重要蔬菜價格調控方面，系統的價格調控政策基本缺位。由于政策內容存在缺陷，導致現實中重要蔬菜產品價格調 控效果不甚理想。有關部門公布的農業統計資料刪減了蔬菜分地區分品種數據，相關部門對農民蔬菜種植意向缺乏前期調查，不利于菜農生產決策。

　　完善我國重要農產品價格調控機制的思路與措施建議

　　(一)基本思路

　　今后一個時期，在全球化背景下，要立足大國經濟特征、城鄉二元結構、轉軌經濟體制、傳統農業轉型的基本國情，充分發揮市場機制的作用，按照“科 學調控、有限調控、精準調控”的要求，圍繞糧食、棉花、油料、食糖、生豬、部分蔬菜等重點產品，完善中央與地方互動、政府與社會配合、行業組織充分參與的 多元主體結構體系，建立以生產支持、儲備吞吐、進出口調節和需求調控為主的調控手段體系，明確自給率高、對外依存度高等不同類型重要農產品價格調控觸發機 制，努力保持重要農產品價格合理波動。

　　1.完善糧食、生豬等自給率高的重要農產品價格調控機制

　　(1)糧食。以供給調節為主，改善進口管理為輔，健全糧食生產保護體系，完善稻谷、小麥*低收購價政策和玉米臨時收儲政策，適當調減儲備規模， 完善儲備品種，明確政府拋儲干預上限標準，改善*低收購價和臨時收儲補貼方式。研究設立口糧價格上限調控標準。探索實施糧食定量收儲與差價直補，在糧食主 產區選擇不同類型的地點，*低收購價和臨時收儲價政策采取差價直補試點。適當擴大玉米臨時收儲區域，建議將河南等新增玉米主產省納入國家臨時收儲政策支持 區域。

　　(2)生豬。按照“穩定生產為主導、儲備調節為輔助、進口調劑為補充”的思路，加大生產扶持力度，推進規模化養殖，完善市場調控預案，積*推出 生豬期貨，健全豬肉進口辦法。生豬收儲調控啟動的豬糧比價由低于6∶1調整為6.5∶1或以豬價跌到每頭100元左右的微利時啟動收儲。盡快完善生豬價格 波動調控預案，可以考慮增加“料肉比”指標作為補充。簡化調控程序，實行先啟動、后備案制度。建立全國分級分區域的響應機制。中央政府適當增加補助，提高 生豬養殖主產縣能繁母豬保險賠付率和生豬等保險賠付率。

　　(3)重要蔬菜。建立“生產流通扶持+價格調節基金+臨時價格干預+政府應急儲備”為主要內容的間接型價格調控機制，加強市場監測和信息引導， 重點增強蔬菜生產能力和流通能力。完善對蔬菜合作社的扶持政策，大力發展蔬菜專業合作社。重點扶持農產品市場和蔬菜產地冷鏈物流基礎設施建設，搞好產銷對 接，減少蔬菜流通環節。對適宜蔬菜進行深加工，鼓勵制成便于儲存和運輸的產品。采取蔬菜基地在地儲備和批發市場動態儲備相結合的方式，通過補貼或獎勵等措 施對消費量大、耐儲存的蔬菜搞好應急儲備。

　　2.完善棉油糖等對外依存度較高的重要農產品價格調控機制

　　(1)棉花。縮減臨時收儲規模，探索“差價直補為主、臨時收儲為輔”的新型價格支持方式。繼續完善滑準稅稅率公式，注意滑準稅配額發放與臨時收 儲時機的協調，支持棉紡織行業轉型升級。明確棉花臨時收儲政策退出時間，當托市期內棉花市場平均價格低于支持價格時啟動差價直補。

　　(2)油料。短期要加大貿易方式調控力度，通過提高檢疫檢驗標準等，減少進口沖擊;加強國內產業損害調查，及時實施貿易救濟;長期要強化國內生 產，加強大豆、油菜籽替代作物種植，穩定和提高油料自給率。大豆和油菜籽市場價格連續15個工作日累計跌幅分別超過20%和16%時啟動干預措施。

　　(3)食糖。建立“生產扶持+差價直補+儲備調節+進口調劑”為主要內容的調控機制。加大糖料生產扶持力度，探索甘蔗、甜菜主產區農戶直補辦 法，適當擴大國儲糖規模。嚴格控制食糖進口，借鑒棉花滑準稅政策，實施食糖進口滑準稅。設置食糖價格穩定帶，當食糖市場價格連續15個工作日上漲超過 10%或下跌15%時實行調控。

　　具體操作方式包括：探索實行“差價直補+定量收儲”為主的收儲機制，科學設定棉油糖等重要農產品臨時定量收儲的合理規模。參照口糧差價直補辦 法，探索棉油糖等主產區農戶差價直補措施，引導大型加工企業適當增加商業周轉儲備。探索建立進口產品的收儲機制。完善滑準稅和反補貼等調控措施，調整棉花 滑準稅公式，適當提高滑準稅上限，增強滑準稅配額發放時機的準確性，打擊市場配額炒作。探索對食糖進口實施滑準稅。根據大豆進口情況變化，適時征收反補貼 或反傾銷關稅。

　　(二)保障措施建議

　　1.理順市場價格調控管理體系。強化物價部門統一協調農產品價格調控職能，規范各利益群體參與重要農產品價格調控政策制定的程序。健全重要農產 品價格信息收集和發布制度，加快建立一個集中、權威、統一的農產品價格信息平臺體系。盡早設立全國層面重要農產品價格調節基金，將以往糧棉油糖豬等價格支 持的財政科目資金劃入該基金，同時增加一定資金用于新增內容調控。支持專業合作社承擔價格調控功能，鼓勵農民專業合作社建立價格風險基金。健全重要農產品 價格新聞披露機制，科學引導社會輿論和市場預期。

　　2.健全農業生產補貼政策體系。完善生產型補貼辦法，將棉花納入農資綜合補貼范疇，實施推廣甘蔗良種補貼，提高油料良種補貼規模和標準。強化政 策性農業保險支持，建議考慮將中央財政新增農業補貼資金部分用于代繳農民承擔的農業保費。完善規模化經營補貼辦法，加大對規模種植戶進行補助，可考慮對糧 棉油糖規模種植戶實行價外補貼方式。根據不同氣候區域自然災害的發生規律，以項目支持或資金補貼等方式，引導重要農產品主產區適當多元化分區布局。

　　3.完善重要農產品需求調控體系。加強重要農產品虛擬需求調控，加強期貨和電子交易市場監管，加大對違法行為的處罰力度。堅持“控增量、調存 量”的原則，嚴格控制玉米深加工需求過快擴張。當玉米價格過低時，在不超過上限用量標準的情況下，積*鼓勵通過深加工來調節市場供求。參考城市低保標準， 對在城市居住超過一定年限、長期穩定就業的困難農民工家庭，考慮根據暫住證發放消費補貼。

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