? ? 我國臨空經濟發(fā)展滯后，空間利用不充分，“十三五”規(guī)劃期面臨新挑戰(zhàn)和新機遇

? ? 文/謝昕

? ? 我國臨空經濟區(qū)的起步，可追溯到上世紀90年代初。152 0173 3840年四川成都成立航空港經濟開發(fā)區(qū)，是我國臨空經濟發(fā)展的雛形。之后北京、上海、廣州、廈門等數個城市，相繼啟動了臨空經濟發(fā)展規(guī)劃和建設，國內臨空經濟逐漸發(fā)展。2010年，隨著國內民航運輸業(yè)規(guī)模突破500億噸公里，臨空經濟進入百花齊放的快速發(fā)展階段。2013年，鄭州航空港經濟綜合實驗區(qū)被確立為“以航空經濟為主題的國家級新區(qū)”，標志著臨空經濟發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，進一步激發(fā)了各地臨空經濟發(fā)展熱情。如今，國內旅客吞吐量在1000萬噸以上的機場所在地均規(guī)劃了臨空經濟區(qū)，旅客吞吐量在500萬?1000萬的機場所在地區(qū)也紛紛推進，初步形成了以北京、上海、廣州為中心，以成都、昆明、重慶、西安、深圳、杭州、武漢、沈陽、天津等省會或重點城市為骨干，其他城市相繼跟進臨空經濟基本格局。截至2014年底，全國62個城市，依托54個機場，已經規(guī)劃了63個臨空經濟區(qū)，此外，還有多個城市正在規(guī)劃當中。但總體來說，目前國內臨空經濟發(fā)展規(guī)劃滯后、臨空指向較弱、空間利用不夠合理等問題依舊突出，尤其在面向“十三五”中國發(fā)展新常態(tài)和對外開放新局面時，國內臨空經濟的發(fā)展面臨著諸多新挑戰(zhàn)和新要求。

? ??戰(zhàn)略定位面臨新調整?！笆濉痹赥PP、TIPP等國際新貿易規(guī)則以及一帶一路等對外開放新戰(zhàn)略的推動下，中國對外開放格局將出現深刻變化，在提升向東開放水平的同時，重點加強向西開放，加強內陸沿邊地區(qū)口岸和基礎設施建設，為許多原先缺乏對外開放條件的地區(qū)、尤其是中西部地區(qū)提供了新的機遇。臨空經濟作為一個地方對外開放的重要載體，在新時期應重視戰(zhàn)略規(guī)劃，用好機場、多式聯(lián)運物流等資源條件以及自由貿易區(qū)、綜合保稅區(qū)、工業(yè)園區(qū)等載體平臺，打造各有側重、各具特色的對外開放基地，促進地方對外開放、產業(yè)升級。

? ? 體制機制面臨新突破。臨空經濟區(qū)是圍繞機場的發(fā)展區(qū)，管理體制包括機場運營管理體制以及空港經濟區(qū)開發(fā)管理體制兩大板塊，涉及機場運營方、園區(qū)管理方以及機場所在地各級政府，園區(qū)往往還分為出口加工區(qū)、保稅區(qū)、物流基地、工業(yè)園區(qū)等多個板塊，造成條塊分割嚴重、產業(yè)協(xié)調不足、資源共享不暢等問題。以北京順義臨空區(qū)為例，順義臨空經濟區(qū)的空港口岸、出口加工區(qū)、大通關基地、保稅中心等幾大平臺空間布局分散，管理機構不同，降低的北京空港貨物通關效率，平均來說，北京機場貨物通關時間為3個小時，是仁川機場的1.5倍、香港機場的6倍，大大削弱了北京機場的速度競爭力。創(chuàng)新體制機制，提升臨空經濟區(qū)運轉效率，是“十三五”期間臨空經濟區(qū)深化對外開放、提升綜合競爭力的關鍵。

? ? 產業(yè)發(fā)展面臨新要求。機場是臨空經濟區(qū)*具特色的優(yōu)勢資源，臨空經濟區(qū)內應重點發(fā)展應具有臨空指向性的附加值較高的高技術產業(yè)、高端服務業(yè)。但是受到發(fā)展程度限制，目前國內臨空經濟區(qū)產業(yè)層次較低，對航空物流需求較高的生物醫(yī)藥、電子信息、金融會展等產業(yè)在臨空經濟區(qū)內發(fā)展不足?！笆濉睍r期，在一帶一路等區(qū)域經濟新戰(zhàn)略影響下，全球產業(yè)資源要素配置將出現新變化，物流便利、機制靈活的地區(qū)將在產業(yè)發(fā)展中獲得更大的市場、更多的資源，要求臨空經濟區(qū)積*謀劃高端產業(yè)，推動升級發(fā)展。

? ? 發(fā)展模式面臨新轉變。一方面，臨空經濟區(qū)的建設發(fā)展往往面臨著大范圍的征地拆遷和大規(guī)模的基礎設施建設以及產業(yè)投入，資金需求龐大，而傳統(tǒng)主要依賴土地出讓金籌措建設資金的模式在政府土地財政趨緊的背景下已難以為繼，資金短缺已成為許多地方尤其是三四線及以下城市臨空經濟區(qū)建設發(fā)展的一大瓶頸。另一方面，臨空經濟區(qū)的發(fā)展涉及機場物流、保稅貿易、園區(qū)運營、招商等多個方面工作，對專業(yè)能力、綜合素質要求較高，人才支撐不足導致臨空經濟區(qū)建設難以高效展開的問題日益突出。探索一條高效專業(yè)的臨空經濟區(qū)建設發(fā)展模式是國內臨空經濟區(qū)“十三五”期間需要解決的另一大重要課題。

? ??為此，“十三五”時期國內臨空經濟區(qū)應重點在以下幾方面展開積*探索：

? ? 推進多規(guī)合一，實現產業(yè)與空間的有機結合?！笆濉?，臨空經濟區(qū)應充分研判新形勢、新機遇、新挑戰(zhàn)，找準自身定位，科學制定發(fā)展新規(guī)劃，條件成熟的地區(qū)可積*推進多規(guī)合一，實現臨空經濟區(qū)在總目標定位指引下統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調，實現集約、高效、可持續(xù)發(fā)展。具體來說，臨空經濟區(qū)應按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導人口、產業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、社會管理等方面的發(fā)展方向與布局重點，規(guī)范空間開發(fā)秩序，推進發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃等多個規(guī)劃相互融合，推動域內機場建設區(qū)、綜合服務區(qū)、保稅區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)、現代物流區(qū)等多個板塊有機銜接，解決當前臨空經濟區(qū)發(fā)展中各規(guī)劃自成體系、各板塊銜接不暢，航空等高端要素資源不能得到充分發(fā)揮的突出問題。此外，應重視產城融合理念的結合，按照產城一體、節(jié)約集約的思路，便利交通網絡，優(yōu)化空間布局，完善功能平臺，建設集約有序的產業(yè)空間、綠色宜居的城市環(huán)境。

? ? 創(chuàng)新體制機制，激活臨空經濟發(fā)展的內生動力?！笆濉逼陂g，臨空經濟區(qū)所在地方應制定工作計劃，有序推進臨空經濟區(qū)各板塊的統(tǒng)籌管理，建立統(tǒng)一的管理機構或成立**別協(xié)調工作小組，搭建工作機制，推進臨空經濟區(qū)的統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)籌管理，重點協(xié)調經濟區(qū)范圍內的園區(qū)、機場、保稅區(qū)以及各行政區(qū)域等各板塊共同推進交通路網、水、電、氣、通訊等基礎配套設施建設，協(xié)調物流體系的銜接以及重大項目的布局，強化通關一體化、港區(qū)聯(lián)動、多點互通、跨境電商試點等機制創(chuàng)新，*大程度激活區(qū)內發(fā)展活力。條件成熟的臨空經濟區(qū)還可積*開展“臨空經濟示范區(qū)”建設申報工作，爭取國家、省、市支持，進一步推進管理體制、運行機制方面先行先試，著力提高對外開放水平，推動臨空經濟區(qū)發(fā)展躍上更高的平臺。

? ??遴選優(yōu)勢產業(yè)，構建高端產業(yè)體系。產業(yè)選擇對于臨空經濟區(qū)的升級發(fā)展至關重要，與港口、鐵路、公路等其他運輸方式相比，臨空經濟的*大優(yōu)勢在于速度和全球易達性，較適合發(fā)展現代服務業(yè)、高值低重的先進制造業(yè)，因此，臨空產業(yè)區(qū)在產業(yè)選擇時應充分挖掘臨空優(yōu)勢，立足本地資源基礎，制定差別化的產業(yè)政策，優(yōu)化投資環(huán)境，引進適合臨空經濟區(qū)發(fā)展的高端制造業(yè)、現代服務業(yè)入駐臨空經濟區(qū)，限制傳統(tǒng)產業(yè)入區(qū)發(fā)展，構建臨空指向鮮明、產業(yè)優(yōu)勢突出的產業(yè)體系，從而達到以特色產業(yè)比較優(yōu)勢贏得市場、贏得發(fā)展的目標。如上海依托虹橋機場發(fā)達的航線資源，結合資本、技術和人才優(yōu)勢，在虹橋空港區(qū)匯集了包括博世、聯(lián)合利華、統(tǒng)一、佳通、愛立信、攜程、聯(lián)強國際、神州數碼、佳杰科技等一批國內外知名企業(yè)總部落戶，打造了以總部經濟為特色的產業(yè)集群。

? ? 探索ppp等多元化方式，加速臨空經濟區(qū)建設。在國家推動政府職能轉變、構建現代財政制度的背景下，引入社會資本參與包括臨空經濟區(qū)在內的園區(qū)、新城建設已成為共識，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》也明確指出“鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。鼓勵公共基金、保險資金等參與項目自身具有穩(wěn)定收益的城市基礎設施項目建設和運營”。其中，在ppp模式下，社會資本可有效利用資金優(yōu)勢或項目經營管理優(yōu)勢通過BT、BOT、BBO模式、BLOT模式、BOO模式、FDBO（融資-設計-建造-運營）模式等多種方式參與臨空經濟區(qū)基礎設施、產業(yè)平臺的開發(fā)建設，并按談定的合作模式獲取可預期的穩(wěn)定回報與收益，政府則可為項目建設提供法律法規(guī)政策方面的指導與意見，亦可作為公共服務的提供方為項目提供更加優(yōu)質的公共服務與政府服務，有利于發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，能有效保證臨空經濟區(qū)在遵循規(guī)劃方向的指導下加快建設進度。臨空經濟區(qū)可通過對區(qū)內交通、環(huán)保、給排水、文體場館、養(yǎng)老機構、學前教育、公共服務平臺等項目進行嚴格篩選和精心策劃，將適用ppp模式的項目納入ppp項目庫，公開發(fā)布、組織實施、統(tǒng)一管理，推進臨空經濟區(qū)建設的加速。

? ? （作者單位：賽迪方略產業(yè)研究中心地區(qū)經濟研究中心）