十八大以來(lái)價(jià)格改革成就專題報(bào)告之九

探索創(chuàng)新 穩(wěn)中求進(jìn)

實(shí)施棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)

——黨的十八大以來(lái)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)紀(jì)實(shí)

2014年，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門啟動(dòng)了為期三年的新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)三年的實(shí)踐，棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)完成了既定目標(biāo)任務(wù)，取得了一定成效，探索出一條農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與政府補(bǔ)貼分離的新路子。

對(duì)癥下藥 價(jià)補(bǔ)分離 目標(biāo)價(jià)格改革應(yīng)運(yùn)而生

2007年以來(lái)，國(guó)家先后對(duì)主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策，當(dāng)主產(chǎn)區(qū)市場(chǎng)價(jià)格低于臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格時(shí)，由國(guó)家指定企業(yè)直接入市收購(gòu)，引導(dǎo)市場(chǎng)價(jià)格回升。政策實(shí)施以來(lái)，國(guó)內(nèi)棉花、油料、食糖價(jià)格總體高位運(yùn)行，有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種植積*性，保持了主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基本穩(wěn)定，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，為穩(wěn)定物價(jià)總水平、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展起到了重要支撐作用。

臨時(shí)收儲(chǔ)政策將國(guó)家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼包含在價(jià)格之中，是一種“價(jià)補(bǔ)合一”的直接價(jià)格支持政策。這種政策能夠有效實(shí)施的前提條件是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格低于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。但近年來(lái)，一方面，國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅走低;另一方面，國(guó)內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在臨時(shí)收儲(chǔ)政策的支撐下高位運(yùn)行，由以往低于國(guó)際市場(chǎng)轉(zhuǎn)為高于進(jìn)口成本。由于這些變化，實(shí)施直接價(jià)格支持政策面臨困難和挑戰(zhàn)，特別是產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、受國(guó)際市場(chǎng)影響大的棉花、大豆等農(nóng)產(chǎn)品矛盾更加突出。2013年，我國(guó)棉花、大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格分別為每噸20400元和4600元，而進(jìn)口完稅成本分別約為每噸152 0173 3840元和4060元，比國(guó)內(nèi)臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格分別低4420元和540元。由于國(guó)內(nèi)價(jià)格大幅高于進(jìn)口成本，市場(chǎng)主體不愿入市收購(gòu)，國(guó)家收儲(chǔ)壓力急劇增加，棉花收儲(chǔ)量超過(guò)總產(chǎn)量的90%，上下游價(jià)格關(guān)系扭曲，市場(chǎng)活力減弱，不利于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)健康發(fā)展。正如河南同舟棉業(yè)總裁所說(shuō)，“皮之不存，毛將焉附，不與市場(chǎng)接軌，保護(hù)了落后，*終受傷害的是中國(guó)龐大的紡織產(chǎn)業(yè)。”同時(shí)，臨時(shí)收儲(chǔ)制度下，農(nóng)民對(duì)于產(chǎn)量的重視程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)質(zhì)量，難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)指出，“從供給側(cè)改革的角度說(shuō)，盡管產(chǎn)量大幅增加，但是有效供給不足。”

基于上述背景，2014年，發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門啟動(dòng)了為期三年的新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。改革的目的就是在保障農(nóng)民利益的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，將價(jià)格形成交由市場(chǎng)決定，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，政府不干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格，企業(yè)按市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)，有利于恢復(fù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)活力，提高國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面，將政府對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼方式由包含在價(jià)格中的“暗補(bǔ)”變?yōu)橹苯又Ц兜摹懊餮a(bǔ)”，讓生產(chǎn)者明明白白得到政府補(bǔ)貼，這有利于減少中間環(huán)節(jié)，提高補(bǔ)貼效率;同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的作用，有利于使效率高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的生產(chǎn)者脫穎而出，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、規(guī)模化程度，激勵(lì)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，控制生產(chǎn)成本;此外，引導(dǎo)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”，通過(guò)下游紡織企業(yè)需求倒逼上游生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)，形成棉花產(chǎn)銷的順利對(duì)接和良性循環(huán)。

試點(diǎn)三年來(lái)，有關(guān)部門和試點(diǎn)地區(qū)按照方案要求，認(rèn)真開展工作，確保了改革試點(diǎn)順利實(shí)施。**，合理制定目標(biāo)價(jià)格。試點(diǎn)階段采取生產(chǎn)成本加基本收益的方法確定目標(biāo)價(jià)格水平，既能更好地保護(hù)農(nóng)民利益，又有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)農(nóng)民合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2014—2016年棉花目標(biāo)價(jià)格水平分別為每噸19800元、19100元、18600元;大豆目標(biāo)價(jià)格水平均為每噸4800元。目標(biāo)價(jià)格在播種前公布，較好地引導(dǎo)了棉花、大豆生產(chǎn)。其次，據(jù)實(shí)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)價(jià)格。發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門制定了《新疆棉花市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)測(cè)方案》、《東北和內(nèi)蒙古大豆市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)測(cè)方案》，明確與目標(biāo)價(jià)格對(duì)應(yīng)的新疆棉花市場(chǎng)價(jià)格為主要等級(jí)籽棉折皮棉價(jià)格，與目標(biāo)價(jià)格對(duì)應(yīng)的大豆市場(chǎng)價(jià)格為國(guó)標(biāo)三等大豆平均收購(gòu)價(jià)格。同時(shí)，不斷完善補(bǔ)貼辦法。鼓勵(lì)和指導(dǎo)試點(diǎn)省區(qū)積*探索不同的補(bǔ)貼方式，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善補(bǔ)貼辦法。2014年，新疆自治區(qū)按照種植面積和籽棉交售量相結(jié)合的方式發(fā)放補(bǔ)貼資金，其中種植面積占比60%，籽棉交售量占比40%，2015年開始，將補(bǔ)貼方式調(diào)整為主要按照籽棉交售量發(fā)放(南疆四地州基本農(nóng)戶享有部分面積補(bǔ)貼)。2015年?yáng)|北和內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)一步修改細(xì)化了工作實(shí)施方案，將補(bǔ)貼范圍明確為農(nóng)用地種植的大豆，同時(shí)，為提高補(bǔ)貼效率和補(bǔ)貼精準(zhǔn)性，嚴(yán)格限定補(bǔ)貼對(duì)象為大豆實(shí)際種植者。此外，強(qiáng)化配套措施。新疆政府下大力氣對(duì)棉花產(chǎn)銷存進(jìn)行全程監(jiān)管，并專門建立棉花目標(biāo)價(jià)格改革信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了棉花種植、籽棉收購(gòu)、皮棉加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流全程信息化管理，簡(jiǎn)化了工作流程，降低了操作成本，大大方便了農(nóng)民售棉和補(bǔ)貼款兌付，確保將補(bǔ)貼資金發(fā)給棉花實(shí)際種植者。

激活市場(chǎng) 提質(zhì)增效 改革試點(diǎn)成效超預(yù)期

目前，棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束。在各部門和試點(diǎn)地區(qū)的共同努力下，經(jīng)過(guò)三年的實(shí)踐，棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)完成了既定目標(biāo)任務(wù)，取得了一定成效，特別是棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)成效顯著，實(shí)現(xiàn)了棉花價(jià)格由市場(chǎng)供求形成，探索出一條農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與政府補(bǔ)貼分離的新路子，帶動(dòng)了棉花生產(chǎn)、加工、流通、紡織全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，提升了國(guó)產(chǎn)棉花質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。具體來(lái)看：

——價(jià)格完全由市場(chǎng)供求形成。改革試點(diǎn)以來(lái)，國(guó)家不再直接干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)內(nèi)棉花、大豆價(jià)格完全由市場(chǎng)供求決定，逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。國(guó)內(nèi)棉花價(jià)格在供求寬松、庫(kù)存高企等因素作用下，從改革前的每噸19460元降至2016年6月的12596元低點(diǎn)，國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)差由改革前的每噸5300元大幅縮小到*低300元左右;大豆市場(chǎng)批發(fā)價(jià)格由改革前每噸4768元降至2016年底的3878元，下降890元，降幅18.7%。

——農(nóng)民利益得到有效保護(hù)。改革試點(diǎn)以來(lái)，棉花、大豆市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)下跌，但在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的支持下，農(nóng)民種植棉花、大豆均能夠保本有收益。據(jù)農(nóng)產(chǎn)品成本調(diào)查，2014年試點(diǎn)**年，受市場(chǎng)價(jià)格下降，農(nóng)民出售棉花、大豆收益大幅減少，但加上目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼后，棉花、大豆每畝凈利潤(rùn)分別為每畝470元、110元左右，較好地保護(hù)了農(nóng)民利益。

——供給結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。從棉花看，一是生產(chǎn)進(jìn)一步向新疆優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中，新疆優(yōu)質(zhì)棉花產(chǎn)量占國(guó)內(nèi)比重由改革前的56%提高至67%。二是棉花種植結(jié)構(gòu)有序調(diào)整，新疆次宜棉區(qū)逐步退出棉花生產(chǎn)，2016年新疆棉花種植面積2700多萬(wàn)畝，比改革初減少200多萬(wàn)畝。三是棉花質(zhì)量穩(wěn)步提升，農(nóng)民和軋花廠注重質(zhì)量管控，棉花品質(zhì)逐年提高，2016年新疆棉花28毫米及以上占比93.5%，比試點(diǎn)前提高18.4個(gè)百分點(diǎn)。生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)一些植棉師棉花品質(zhì)已達(dá)到世界先進(jìn)的澳大利亞棉花水平。四是庫(kù)存逐步消化。截至2016年底，中央儲(chǔ)備棉庫(kù)存比改革前下降28%。從大豆看，試點(diǎn)以來(lái)，種植面積快速下滑勢(shì)頭得到遏制，2016年四省區(qū)大豆生產(chǎn)近十年來(lái)首次出現(xiàn)明顯增長(zhǎng)，種植面積比改革前增長(zhǎng)15%，促進(jìn)了大豆玉米種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

——激活了下游產(chǎn)業(yè)。棉花目標(biāo)價(jià)格改革增強(qiáng)了生產(chǎn)、加工、流通、紡織全產(chǎn)業(yè)鏈活力，激活了市場(chǎng)，激活了涉棉主體。棉農(nóng)由以往單純追求高產(chǎn)、高衣分棉種改為種植適銷對(duì)路棉種;軋花廠改變棉花混軋、混等混級(jí)的做法，通過(guò)分級(jí)收購(gòu)、分垛加工、組批銷售等手段，使產(chǎn)品更符合紡織企業(yè)需求;紡織企業(yè)與軋花廠直接對(duì)接，根據(jù)市場(chǎng)訂單選購(gòu)價(jià)格、質(zhì)量符合需求的棉花，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化程度大大提高。2016年上半年紡織業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額944億元，同比增長(zhǎng)7.5%。據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)測(cè)算，目標(biāo)價(jià)格改革后，國(guó)產(chǎn)大豆與豆油、豆粕價(jià)格的相關(guān)系數(shù)分別由改革前的0.43、0.81上升至0.80、0.92，大豆與加工品之間的價(jià)格聯(lián)動(dòng)性明顯提高，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)同發(fā)展。

——建立了精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制下，地方政府將國(guó)家專項(xiàng)補(bǔ)貼資金直接發(fā)給棉花實(shí)際種植者，并對(duì)補(bǔ)貼全過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管，補(bǔ)貼效率大幅提高。

——促進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在棉花、大豆市場(chǎng)價(jià)格大幅下降的情況下，改革試點(diǎn)保障了農(nóng)民收入，促進(jìn)了試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是在促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。試點(diǎn)帶動(dòng)了新疆紡織業(yè)快速發(fā)展，紡織服裝業(yè)三年固定資產(chǎn)投資900多億元，超過(guò)1978年至2013年投資總和。紡織業(yè)發(fā)展提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)18.9萬(wàn)人，比改革前增加1.4倍。

分類施策 蹄疾步穩(wěn) 深化改革正當(dāng)進(jìn)行時(shí)

在對(duì)棉花和大豆3年目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，決定自2017年起在新疆深化棉花目標(biāo)價(jià)格改革，完善目標(biāo)價(jià)格形成機(jī)制、合理確定定價(jià)周期、優(yōu)化補(bǔ)貼方法;同時(shí)，調(diào)整大豆目標(biāo)價(jià)格政策，對(duì)大豆實(shí)行市場(chǎng)化收購(gòu)加補(bǔ)貼的機(jī)制。下一步，有關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)將認(rèn)真做好深化棉花目標(biāo)價(jià)格改革和調(diào)整大豆補(bǔ)貼政策有關(guān)工作，將國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼政策落到實(shí)處，保護(hù)農(nóng)民利益，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。