食品安全法實施5年后迎來首次大修，6月23日，修訂草案提交十二屆全國人大常委會第九次會議審議。食品安全法自2009年頒布實施后，食品安全問題多發的態勢并沒有得到有效遏制。食品安全監管體制一直是公眾詬病的對象，“分段監管”、“九龍治水”，其間的漏洞、盲點層出不窮，部門推諉扯皮不斷，現實仍然是“九頂大蓋帽管不住一張小餐桌”。

此次食品安全法修訂的背景是，國家對食品監管機構作出了重大調整，明晰了食品安全各環節的責任，強化了地方政府責任。這部法律的修訂會對百姓舌尖上的安全帶來哪些變化？本報邀請了國家行政學院法學部教授楊偉東和中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田，對公眾關心的話題進行解讀。

“*明顯的進步就是明確和強化了責任”

燕趙都市報(以下簡稱“燕”)：本次提交審議的食品安全法修訂草案有哪些亮點？對廣大消費者來說，都有哪些利好？

楊偉東：這次修訂強化了監管部門和地方政府責任，對失職地方政府負責人和食品安全監管人員的處分設立了相關細則，并且增設了責任約談制度，有助于加強風險防范。對消費者來說，有很多好消息，比如說，加大了對企業違法的處罰力度，條文規定：“違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處十五萬元罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款。”這與過去相比有大幅提高，把經濟手段、行政手段、刑事手段結合起來，有助于保護消費者權益。條文中提出了首負責任制，消費者因食品不符合安全標準而受到損害的，可以向經營者要求賠償損失，也可以向生產者要求賠償損失。這樣，提高了消費者的維權效率，降低了維權成本。

鄭風田：這次*明顯的進步就是，把過去食品安全分在各段的責任明確了，強化了地方政府的責任。在食品安全標準制定上，吸納了消費者和行業協會的參與。另外，還明確了生產者、監管者、認證機構等各方責任，試圖建立一套嚴格的“高壓線”，讓利益各方不敢碰。

燕：過去，處罰力度過小一直被人詬病，草案對生產經營者違法的問責力度有所提高，比如，違法經營額不足一萬的處15萬罰款，貨值一萬以上的，處貨值15倍以上30倍以下罰款，被吊銷許可證的，5年不得從事食品經營管理，觸犯刑律的，終身不得從事食品生產經營，實行先行賠付，這個處罰力度如何？是否會把大量違法企業逼至地下生產？

楊偉東：這次修法對各方法律責任制度化制定了嚴格的條例。不僅有民事，還有行政、刑事等手段，對違法生產經營者實行*嚴厲的處罰，對失職、瀆職的地方政府和監管部門實行*嚴肅的問責，對違法作業的檢驗機構和認證機構實行追責。但也有人說，力度還不夠大，比如地溝油，抓他一次罰15萬，但他幾個月可賺上千萬。這也有個漸進的過程。的確，太嚴的懲罰有可能把違法企業逼至地下生產。

鄭風田：站在消費者角度，都愿意讓違法企業傾家蕩產，但也要區分不同的情形，畢竟，食品安全危害有不同的層次區分，有的“罪不至死”，過高的懲處會讓有的企業垮掉，涉及到很多人的生計。民事賠償，輔以行政、刑事處罰，資格準入的引進，已經能夠有效監控。過嚴，就會有大批地下灰色生產鏈條，監管難度更大，隱患也更大。

“真正讓人擔心的是小而散的狀況”

燕：草案首次明確了瞞報等失職行為，將對地方政府負責人和食品安監人員進行處分，這種行政處罰制度安排，是否有足夠的震懾力？能否解決地方保護問題？

楊偉東：從環保法到食品安全法的修訂，思路是明確的，那就是環境和食品安全等與老百姓生命健康相關的領域，違法者應該受到*嚴厲的懲處，付出沉重代價，應該強化監管部門和地方政府的責任，給執法者更多的權力和手段，同時也加大問責。至于是否能解決地方保護的問題，有個循序漸進的過程，還需要配套的制度建設，比如對政府官員GDP考評機制的改變等。

鄭風田：2009年以后，我國出臺了一系列有關食品安全的細則，但存在的一個問題是，地方政府積*性不高，這次的監管體制調整和修法，就是“胡蘿卜加大棒”，制定了迄今為止*嚴格的高壓政策，往前走了一步。應該看到，目前我們的監管隊伍很弱小，一個幾十萬人口的縣只有十幾位監管人員，這次在隊伍建設方面都納入財政開支，以修法的形式固定下來。隊伍建好后，能不能執行，是多年的老問題了，涉及利益主體多，地方政府和相關機構會不會因擔心被問責而頻繁“捂蓋子”，有待觀察。

燕：我們的食品生產中存在大量小作坊，成本低、打游擊，很難處罰，相關措施如何落到實處？另外，消費者維權成本高，有的不受理，以罰代管，很多人呼吁對違法企業開展懲罰性賠償，此次修法是否涉及與體現？在食品安全中既有行政部門不作為、懶政的問題，也有生產者點多面廣，監管不到位的問題，如何解決這一矛盾？

楊偉東：我想，這涉及到兩個方面，一方面，法律制定后，要嚴格執法，要確保執法公正，不能搞選擇性執法；另一方面，監管要有更恰當的方法，要改變過去那種人盯人的模式，監管者和經營者不是“貓和老鼠”的關系，光靠圍堵不能解決問題。監管要適應現代生產和經營方式，讓經營者合法經營、守法經營也有利可圖。現在，很多地方為流動商販提供了公益性的經營場所，降低他們的經營成本，消費者得益，經營者也能掙到錢。讓生產經營者自覺守法，比某些操作性差的監管措施更有效，這也涉及到我們生產經營領域深層次的利益調整問題。

鄭風田：提高企業違法成本，加大對監管者的問責，加強資格準入和社會誠信體系建設，設立巡查舉報制度，這次的修法都有涉及，這些綜合治理措施推行后，對有規模的生產企業都能做到較好的監管。真正讓人擔心的是我國食品領域小而散的狀況。我國有兩億多分散小農戶，50萬家食品生產企業，每一個生產環節，每個品種如果都讓政府部門來監管幾乎是不可能的。所以，亟需引入第三方的社會監管，充分動員全社會的力量來監督，這在某種程度上等于是對我國的食品安全生產的每一個環節都樹起了全天候的監管網，可以讓那些作假的企業無處藏身。但我們的NGO力量還很弱小，很多行業協會都是“二政府”，媒體監督作用也未充分發揮，這方面有待于培育和加強。事實上，政府應該適度分權出去，什么都管的結果有時候就是哪個也管不好。

“食品安全本來就應該從源頭抓起”

燕：中國的食品從田間到地頭鏈條太長，很多安全問題在源頭就已經出現了，如何才能管好源頭？

楊偉東：食品安全本來就應該從源頭抓起，而不是到了餐桌出現問題再去溯源，結果還造成擴大化和“誤傷”，在制作生產的關鍵環節可溯源，要有風險評估和預警機制。這次的修法在追溯體系建設和預警風險方面都有涉及，但我想更長遠的看，還是要讓合法經營者有利潤可賺。

鄭風田：源頭是個大問題，食品安全法，5年后大修，我想，再過5年的大修重點必然是源頭問題。生產面包，各環節沒問題，如果面粉是有問題的呢？我國食物產業鏈比歐美國家長很多，企業數量也比他們多很多，規模也比較小。2億多小農戶如何監管？農民也應該算食品的源頭生產者吧，其實現在的源頭污染比較嚴重。

燕：草案提出建立食品安全全追溯體系，是否會加大食品生產者的成本，*后轉嫁到消費者頭上？這一體系有無必要，是否把嚴食品*后出口關就行了？

楊偉東：這個不能一概而論，有些食品還是要有追溯體系的，強調全流程的監管，應該根據不同類別設立不同的追溯機制。強調追溯體系建設必然提高成本，如何降低成本，涉及到標準的訂立和分擔機制。在這方面，政府可以設立專門款項，對企業作出適當補償。出口關很重要，但不可能全覆蓋，各個關鍵環節也很重要。　　鄭風田：過去，一些機構搞了很多認證，不少都是發證收錢，至于企業能否按規定做，很難做到全面監管。這次修法對認證機構的責任也厘定了。追溯這事，一是很多源頭環節根本沒法追溯，另外，連追溯碼都能做假，如果執法不嚴，又會出現賣證、賣碼現象。我更傾向于后者，食品的檢測關一定要把好，形成食品安全的倒逼機制。問題是誰來檢測？政府部門檢測，有可能損害地區利益，他們積*性不高。批發市場都不是免費開放的，檢得過嚴，商戶就不來了。所以，還是要由消協、行業協會、第三方獨立檢測機構介入的好。

燕：這部草案與你期待的有哪些差異？還有哪些空白或需要改進的地方？

楊偉東：應該說，有了很大的進步，但關鍵還在于執行。

鄭風田：的確邁進了一大步，順應了制度調整。但我對它還有幾大期望——— 草案相當于拉起了食品安全半道高壓線，為什么說半道呢？因為源頭的部分沒涉及，我希望未來農產品質量安全法也修訂了，一起納入食品安全法，高壓線就全了；這部法律會把大中型企業管得很好，對小企業的監管還不完善，應加強協會建設和行業自律；希望第三方監管更強大，真正成為一股力量；*后，法律的要義在于執行。