推進供給側結構性改革，是中央提出來的一個重大的戰略任務。一般人想到供給側改革，可能**想到一些行業產能過剩，更容易想到工業方面要調整，實際上農業的供給側也要進行結構性的調整和改革。那么，農業供給側改革都包含哪些內容？怎么改？中國經濟時報邀請農業部部長韓長賦、國務院發展研究中心秘書長程國強、國家發改委產業與技術經濟研究所研究員涂圣偉、中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥進行了解讀，供讀者參考。

■嘉賓

韓長賦 農業部部長

程國強 國務院發展研究中心學術委員會秘書長

涂圣偉 國家發改委產業與技術經濟研究所研究員

李國祥 中國社會科學院農村發展研究所研究員

■主持人 彥文

■圓桌論壇

韓長賦：如何推進農業供給側結構性改革？

我國近年來糧食連年豐收，庫存充裕，目前來講，我們供給的能力和總量不會發生太大的問題，但當前的突出問題是在結構方面：我們有的農產品多了，比如玉米，年度性、階段性供大于求了，有的品種缺，比如大豆。在農產品質量方面，應該說“大路貨”很多，優質的、品牌的還不多，尚不能適應消費者的需求，所以農業也要進行供給側結構性改革。

改革的目的，一是使我們的農產品能夠適應消費升級的需要，也就是提高農業供給體系的質量和效率。二是通過改革推動農業轉型升級，提高我們農業的質量、效益和競爭力，使農民得到更多的收入。三是通過供給側結構性改革能夠揚長補短，一方面使我們的生產能力得到鞏固，另一方面使我們的資源環境壓力得到改善。從這三方面來講，我們都需要推進供給側結構性改革。

我認為，推進農業供給側結構性改革，當前要重點抓三件事或者在產品結構上重點抓三件事：

**件事，調減玉米。現在糧食庫存多，主要是玉米多。我們現在小麥是基本平衡，大米是平衡略余，主要是玉米多了一點。要推進糧改飼、糧豆輪作，甚至有些地方要開展休耕試點，把非優勢產區的玉米面積適當調減下來。

第二件事，增加大豆。我們是大豆原產地，我們的高蛋白大豆還是有優勢的，做豆腐、生豆芽，還是我們自己的大豆好。現在大豆不能滿足國內需求，我們進口大豆是需要的，是難免的。但我們還要把國產大豆的優勢發揮出來，具體講要搞好目標價格試點，另外開展大豆品種攻關，還有要提高大豆生產效益，包括產業鏈建設。

第三件事，提升牛奶。牛奶大家都很關心，近年來我國的奶業得到長足發展，我們奶制品營養和衛生指標也都符合國家的標準，有的是和世界標準接軌。但現在的問題是，因為我們的奶業曾經出現過問題，而且偶爾在局部地區還出一點負面信息，所以市場對國產牛奶缺乏信心。

總而言之，我們要推進供給側結構性改革，使我們農業的生產更加符合市場、更加適應消費、更加提高效益，提高競爭力，使我們的生產和消費兩端、使我們的農民和市民兩方面都能夠得到好處。

程國強：農業發展的內外因已經發生深刻變化

**是對目前的農業形勢判斷，從宏觀角度分析，應該從兩個視角進行決策，一是在全球經濟形勢比較低迷的情況下，就在中國的經濟轉型升級中，農業是一個風吹草動，不管是市場的供應還是市場價格的波動，對宏觀經濟都有影響。

二是在全球競爭中，現在主要一些農產品，全球的運營也就是國內的市場。盡管運營連續幾年豐收2億多噸，但是2015年替代率一點都沒有減少，可能達到歷史的*高水平，在這樣一個背景下，我們要慎重考慮，在全球的農業中，中國農業處在一個什么樣的位置。

今后的五年整個農業、農村發展的外部環境和內部動因，已經發生了深刻的變化。

從競爭的基礎來看的話，大概有四個特征決定了中國農業的道路不同于其他國家：

**就是仍然有細碎化、農戶兼業化。盡管*近五年來，我們在推動農業的規模競爭，但是從總量上看，細碎化還在發展，這是我國農業參與全球競爭中一個很難逆轉的劣勢。

第二就是勞動力弱質化，農業副業化的趨勢仍然沒有逆轉。我們*近20年都在跟蹤，在傳統農區，農業經營占家庭收入比例的十分之一。這也是我們在設計農業補貼政策和支持政策的時候需要考慮的問題，就是我們補貼農戶什么？是補貼他的成本，還是促進他增收？

第三就是農業成本的地板在攀升，價格和補貼面臨天花板。這是“十二五”向“十三五”轉換期的一個*重要的特征，也是政策的困惑所在。從個這角度來看的話，*近五至十年，農村勞動力的工資跟城市勞動力的工資開始持平，農村勞動力轉移出現停滯，即所謂的劉易斯拐點出現了。農業成本上漲的過程中，我們的政策強度也在加大，這也是我們下一步政策的一個困惑之處：怎么個補貼法，怎樣有針對性，怎么才能有效？

第四就是農業資源發展的緊箍咒。這四個特征都要求對整個農業的發展方式進行調整，所以“十三五”期間的一個基調就是供給側的改革。

涂圣偉：防范農業供給側結構性改革的風險

中央提出推進農業供給側結構性改革，這是順應農業生產要素關系調整、消費結構升級和國際農產品市場變化，著眼解決農業長期存在的結構性、體制性矛盾作出的重大戰略決策。

農業供給側結構性改革涉及糧食安全和億萬農民增收等基礎民生問題，農業的特殊性決定“去庫存、降成本”過程更具不可控性，不能低估改革的復雜性，要切實搞好風險應對，做好為改革付出成本的準備。

糧食減產甚至滑坡風險

糧食生產存在自然和市場雙重風險，實行*低收購價和臨時收儲政策，政府托市收購農民糧食，事實上替農民分擔了部分市場風險，這是近年來農民種糧積*性得以調動，糧食不斷增產的重要原因之一。但是，糧食“十二連增”是政策資源累積和透支生產環境基礎上取得的，糧食產能并不穩固，特別是隨著非農就業機會增多和農民收入主渠道變化，糧食供給彈性有所加大，需求剛性特征隨總人口增長、城鎮化推進等更加明顯，發生產量和價格波動的基礎依然存在。

測算發現，2009－2013年，玉米臨時收儲價格對種植面積的彈性系數從0．21增加到0．65，這就意味著，玉米臨時收儲政策對穩定種植行為的效應在遞減，價格變動會帶來更大的生產波動。如果去庫存等結構性改革的力度和節奏把握不好，就可能帶來糧食產量的較大波動甚至多年下滑。

從歷史來看，我們有過不少教訓。152 0173 3840－1984年，政府連續多年提高糧食收購價格，糧食連續幾年豐收后出現賣糧難問題，價格隨之走低，隨著1985年取消糧食統購改為合同訂購，糧食種植面積減少6000萬畝，產量大幅減產6．9％，之后連續4年仍未恢復到1984年的產量水平；1998年糧食生產進行第二次結構調整，農民種糧意愿下降，1999－2003年全國糧食播種面積和產量持續多年下降。2003年全國糧食產量較1998年減少15．9％，年均遞減3．4％。

區域性農民減收風險

近年來，政府持續加大對農業的支持力度，有效避免了糧食增產條件下“谷賤傷農”問題的發生，農民從糧食增產和糧價提升中得到雙重實惠，家庭經營性收入得以持續增長，成為農民增收的主要引擎之一。為了解決庫存高企等問題，2015年國家下調玉米臨儲價格，對玉米主產區農民收入帶來一定影響。2015年我國玉米單產785．6斤／畝，臨儲收購價降低0．13元／斤，農民種植玉米平均每畝收入就減少102元，初步估算使實施玉米臨時收儲的東北三省和內蒙古農民共減收251億元。

2016年國家開始按照市場定價、價補分離的原則和保障農民合理收益的要求，將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購＋補貼”，一定程度上有利于穩定農民收益，但在生產成本持續快速上漲和國際農產品價格持續走低的條件下，政府補貼對價格下降造成的減收的替代作用不能過高估計。特別是我國玉米生產和流通組織化程度滯后于市場化進程，小生產與大市場的矛盾沒有根本緩解，取消政府托市收購后，很可能造成“賣糧難”問題重現。

從歷史上看，在糧食豐收集中上市時，容易出現加工企業不愿收購甚至競相壓價的情況。目前我國農民收入在持續多年較快增長后疲態已經顯現，其中作為增收主引擎的工資性收入受經濟減速影響，增速從“十二五”前兩年超過20％下降至目前的個位數，在這種情況下，如果家庭經營性收入再出現較大幅度減少，部分區域農民收入不排除陷入增長徘徊期的可能。

政策效果“漏損”風險

當前我國推進農業供給側結構性改革是在開放的經濟條件下進行的，這要求我們必須以全球視野和戰略眼光來理解并求解農業供給側結構性問題。加入WTO十多年來，我國農業對外開放水平不斷提升，農業發展已經深度融入國際市場，這既為我們利用國際農業資源和國際農業市場調劑國內農產品供給，減緩農業資源環境壓力，參與全球供應鏈建設提升農業競爭力創造了條件，但同時也帶來國內產業和農民利益保護壓力加大的挑戰。在加入WTO之際，我們為爭取對制造業、服務業薄弱領域和環節的保護支持，在農業方面作出過高承諾，導致目前在應對國外低價農產品進口沖擊上手段不多，國內農業宏觀調控效果受到影響。

目前我國農產品平均關稅水平只有15．2％，不足世界平均水平的1／4，糧食、食糖、棉花等重要農產品實行關稅配額管理，但配額外關稅*高也只有65％。從農業價格支持政策實踐看，由于關稅門檻過低，國外大量享有補貼的低價農產品涌入國內，打壓了國內農產品市場價格，侵蝕了支農惠農政策效果，這是導致農產品收益率下降的重要原因。2004－2014年，我國三種糧食平均每畝成本利潤率由49．7％下降到11．7％，兩種油料平均由54．6％下降到－0．8％，棉花由30．0％下降到－30．1％，糖料由11．0％下降到－7．1％。推進農業供給側結構性改革，如果生產支持、進口管理等政策工具不能形成合力，國外低價農產品沖擊和市場價格波動就可能擾亂國內改革的步伐和節奏，造成政策效果“漏損”。

李國祥：農業供給側改革中如何調整完善農業支持政策

推進農業供給側結構性改革，意味著不能完全延續過去的農業支持政策，當然也不意味著徹底拋棄糧食“十二連增”的所有支持政策，另起爐灶再搞一套支持政策，而必須對現有的農業政策支持措施有留有舍并作進一步改進。

農業供給側結構性改革是實踐創新發展的重要探索

改革以來，與國民經濟發展經歷的階段密切相關，我國農產品供求形勢也曾幾次遭遇過農產品銷售困難、低格低迷，以及農業生產者收入陷入徘徊和發展現代農業積*性受挫等現實問題。對此，國家選擇的政策措施思路一般都是調整農業結構，實際上主要是放棄農產品供應偏緊及其價格上漲預期不斷強化時的農業支持政策并將農業推向自發市場，在實踐中農業生產領域更多的是“多了砍”，即大幅度地削弱農業生產能力，結果是農業發展形成不斷地循環波動，農民利益受損，消費者食物消費升級受阻，經濟社會全局不時地遭遇農業周期波動掣肘。實踐證明，一味地任憑自發市場力量調節農產品供給，往往總是以過度地破壞農業生產能力來解決農產品供給偏多問題，這種解決辦法的思路是*其短視的，缺乏戰略性思維。

針對新一輪的我國農產品供給偏多問題，特別是糧食連續多年增產后，庫存居高不下，國內價格高于國際市場又帶來進口壓力不斷加大的新情況，如何在既不破壞農業生產能力又不敗壞社會風氣的情況下尋找到新的解決途徑？應該說著力加強農業供給側結構性改革是解決我國農產品包括進口在內的供給偏多問題的新探索。

農業供給側結構性改革就是要去庫存、降成本、補短板

中央農村工作會議明確提出農業供給側結構性改革，要高度重視加快消化過大的農產品庫存量，降低農業生產成本以提高農業效益和競爭力，拉長農業現代化短腿和補齊農村發展短板。

目前，我國不僅糧棉油等大宗農產品的現有國家庫存偏多，而且銷售不出去的農產品握在農民手中也呈現出擴大態勢。前不久到陜西調研，了解當地不僅蘋果收購價格低迷，而且很多農民尚未將蘋果銷售出去，依然存在家中。前幾年，我國蘋果市場供應一直偏緊，價格偏高。類似于蘋果市場供求關系發生顯著改變的農產品越來越多。

農產品去庫存，既要消化現有庫存，又要避免新庫存出現和累積。

消化現有庫存，有賴于農產品加工業的發展。國家為了消化現有庫存，預期在新的一年里會加大農產品加工業減負力度，同時會加大農產品加工業發展的支持力度，給予農產品加工業更多的優惠政策，這給農產品加工業的發展帶來*其難得的機遇和紅利，多年來形成的“稻強米弱”和“麥強面弱”等農產品加工業企業生存困難的處境有望能夠改變。

當然，我國現有農產品加工業生產能力總體上相對過剩，擇優扶持和淘汰落后產能也是農產品加工業發展的結構性改革任務，這樣就會讓上規模而且市場競爭力強的農產品加工企業得到更多的實惠和更快的發展。

消化現有庫存，也會催生一些新的產業和新的業態。目前，我國農產品產銷脫節的問題還比較突出，產區農產品價格低迷且銷不動，而銷區農產品價格偏高，質優安全的農產品供應始終偏緊。為了解決優質安全農產品賣難買難，促進農產品市場出清，預期國家會加大農產品產供銷一體化支持力度，支持農產品電子商務和產銷對接等發展，這會給電商平臺及其基礎設施建設、冷鏈物流倉儲、直接配送和定制農業等帶來機遇。

增加農業效益，提高農業競爭力，還必須發展多種形式的適度規模經營。近年來我國農業效益有所下滑，一些社會資本投資農業出現了虧損，于是有人擔心我國農業發展是否不再支持農業規模經營。今年著力推進農業供給側結構性改革，昭示多年來農村土地流轉過熱，租金價格上漲太快、太高與降低農業成本費用背道而馳，應探索土地股份合作等形式的規模經營。

農業供給側結構性改革，還要求繼續補農業短腿補農村短板，這意味著農業基礎設施建設和農業生產能力保護提高仍然是農村工作的重點，同時農村一、二、三產業交叉融合，產城一體推進，將會拓寬農業農村發展空間。

必須探索農業結構調整新途徑和發展方式轉變新突破

為了保護農民利益，我國曾連續多年實施托市收購，經過2014年的政策性收儲制度改革，目前只有小麥、稻谷和玉米保留托市收購。根據去庫存和降成本的需要，今年小麥*低價收儲政策基本穩定，而稻谷和玉米收儲政策可能會作出調整，其中稻谷政策性收儲范圍和價格都有可能調整，而玉米收儲政策調整的力度可能比較大。但是，稻谷和小麥一樣，與新形勢下國家糧食安全戰略有關，確保口糧**安全決定了稻谷收儲政策不會發生急劇改變，而玉米不屬于口糧，且種植效益偏高，農民將玉米作為“鐵桿”莊稼而不愿調減，國家必須顯著地調整玉米收儲政策。

推進農業供給側結構性改革，必須探索農業結構調整新途徑和發展方式轉變新突破，相應的農業補貼政策也會顯著地調整并進一步完善，其中在全國范圍內歸集糧食直補、農業生產資料綜合補貼和良種補貼且歸并為農業支持保護補貼可能性比較大，同時讓適度規模經營新型農業主體能夠成為農業支持保護補貼的一部分收益主體。國家在支持農業新型經營主體的同時也會十分注重農民能夠共享發展紅利。

推進農業供給側結構性改革，國家對農業投入的力度不但不減，而且還會出臺政策撬動更多社會資本投資現代農業建設和農村發展，這與其他產業供給側結構性改革有明顯區別。