??四個*含義明確食品安全必須法治保障專家解讀

??地方黨政同責確保食品安全

??●?《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出，要用*嚴謹的標準、*嚴格的監管、*嚴厲的處罰、*嚴肅的問責，進一步加強食品安全工作，確保人民群眾“舌尖上的安全”

??●?好食品既是生產出來的，也是監管出來的，更是地方黨政領導干部這個“關鍵少數”勇于擔當抓出來的

??●?建立“從農田到餐桌”全鏈條全過程食品安全監管機制，也是《意見》的一個亮點。將食品安全相關工作納入食品安全責任制的平臺之內，有助于完善食品安全監管和執法體制，整合監管職能，形成市場監管合力

??近日，《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》(以下簡稱《意見》)公開發布。《意見》提出要用*嚴謹的標準、*嚴格的監管、*嚴厲的處罰、*嚴肅的問責，進一步加強食品安全工作，確保人民群眾“舌尖上的安全”。

??對此，業內專家分析認為，中央文件具體闡明了這“四個*”的具體含義，表明了黨中央、國務院對做好食品安全工作的堅定決心，特別是*后一個“*嚴厲的問責”，直擊食品安全問題關鍵，可謂史上*明確也是*嚴厲的關于食品安全問題的“中央意見”。

??落實黨政同責

??創新監管制度

??國以民為本，民以食為天，食以安為先，安以法為基。14億人民舌尖上的安全狀況直接關系到人民群眾的幸福感、獲得感與安全感，關系到黨的執政能力建設。為此，黨和國家高度重視食品安全工作。

??2013年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，要用*嚴謹的標準、*嚴格的監管、*嚴厲的處罰、*嚴肅的問責(四個*嚴)來確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

??為落實食品安全黨政同責要求，強化食品安全屬地管理責任，健全食品安全工作責任制，黨中央與國務院于今年2月發布了《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》。這是黨中央、國務院首次針對地方黨政領導干部食品安全責任制作出的全面系統的制度創新，體現了黨政同責、一崗雙責，權責一致、齊抓共管，失職追責、盡職免責、安全至上的先進理念，對于提高食品安全治理體系與治理能力現代化具有重大現實意義與深遠歷史意義。

??“此次中央出臺《意見》再次對于‘四個*’，特別是‘*嚴肅的問責’進行了明確而詳細的規定，目的就是讓食品安全問題和地方領導干部的責任緊密而扎實地聯系起來。好食品既是生產出來的，也是監管出來的，更是地方黨政領導干部這個‘關鍵少數’勇于擔當抓出來的。”北京市食品藥品安全法治研究會會長、中國人民大學法學院教授劉俊海在接受《法制日報》記者采訪時開宗明義地說。

??針對事權不清、責任不明、一些地方對食品安全重視不夠等問題，《意見》提出要對食品安全堅持*嚴肅的問責，*關鍵的就是明確監管事權。

??根據《意見》規定，對產品風險高、影響區域廣的生產企業監督檢查，對重大復雜案件查處和跨區域執法，原則上由省級監管部門負責組織和協調，市縣兩級監管部門配合，也可實行委托監管、指定監管、派駐監管等制度，確保監管到位。

??對此，中國政法大學法學院教授王敬波分析，食品安全屬于公共產品，政府應該對其負法定責任。當下食品安全事故頻發、食品安全監管不力，說明政府在這方面的工作有監管失靈或監管不力之嫌。當前，對食品安全監管的問責主要集中在一些明顯違法的行為上，對于“懶政”、不作為等未被確定為違法的行為則很少涉及。《意見》的出臺，讓這些不負責的監管行為“曬到陽光下”。

??加強評議考核

??實現獎懲分明

??近日，網絡媒體針對近4000名被調查對象展開一項關于“食品安全責任監管”的調查。結果顯示，95.4%的人認為，當前食品安全監管領域中的“被動執法”現象普遍存在；82.1%的人認為應該嚴懲食品安全監管失職行為。97.4%的人認為監管部門應該對頻繁發生的食品安全事故負責，其中89.7%的人認為監管部門應負主要責任。

??日前，北京、上海、浙江、廣東等地將食品安全工作納入領導干部政績考核，推行食品安全整治區(縣)長負責制，統籌推進市縣兩級食品安全監管職能調整，實現各環節緊密銜接，有效形成全鏈條監管。

??而此次《意見》更明確提出要加強評議考核。完善對地方黨委和政府食品安全工作評議考核制度，將食品安全工作考核結果作為黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，作為干部獎懲和使用、調整的重要參考。對考核達不到要求的，約談地方黨政主要負責人，并督促限期整改。

??劉俊海說：“食品安全工作責任制再好，倘若束之高閣、掛在墻上，也不會實現制度的既定目標。為預防食品安全工作責任制空轉，避免食品安全工作中出現‘念文件落實文件’的形式主義現象，就要綜合運用考核、獎勵、懲戒等措施，督促地方黨政領導干部以臨淵履薄之心，誠信履職，勤勉盡責。”

??發布于今年年初的《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》，對應予表彰獎勵、懲戒問責的情況都予以明確規定。

??比如，應予表彰獎勵的情形包括：及時有效組織預防食品安全事故和消除重大食品安全風險隱患，使國家和人民群眾利益免受重大損失的；在食品安全工作中有重大創新并取得顯著成效的；連續在食品安全工作評議考核中成績優秀的。應予問責的情形包括：未履職或履職不到位的；對本區域內發生的重大食品安全事故或社會影響惡劣的食品安全事件負有領導責任的；對本區域內發生的食品安全事故，未及時組織領導有關部門有效處置、造成不良影響或者較大損失的；對隱瞞、謊報、緩報食品安全事故負有領導責任的；違規插手、干預食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的以及有其他應當問責情形的。

??實際上，將食品安全納入政績考核，國家層面已有制度設計。

??2015年10月1日實施的食品安全法，也對食品安全工作評議考核提出了明確要求。2016年9月，國務院辦公廳印發《食品安全工作評議考核辦法》，明確對省級政府的食品安全工作進行評議考核。不難看出，此次中央出臺的《意見》和《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》，都是對國家法律的具體落實。

??中央財經大學法學院教授高秦偉提出，雖然已有法律制度體系，但近年來因食品安全問題被追責的官員和案件數量并不算多。

??他給記者列出一組*高人民法院、*高人民檢察院去年報告的數據：2018年兩會上的*高法報告顯示，在過去五年中(2013年-2017年)，各級人民法院審結相關案件4.2萬件。*高檢報告中提出，過去五年中掛牌督辦龐紅衛等人非法經營疫苗系列案等986起重大案件；辦理食品藥品領域公益訴訟731件。

??高秦偉告訴記者：“近年來，在國內所發生的一系列重大食品安全事件中，背后都有監管不力的影子。造成監管不力的一個重要因素直指行業監管人員瀆職與腐敗，在個別地區甚至出現執法人員充當違法企業保護傘的情況。”

??他相信，隨著食品安全官員問責制度體系越來越完善、越來越嚴格，特別是《意見》出臺后，將出現越來越多食品案件重大案件官員被問責的情形。

??中國人民公安大學食品藥品與環境犯罪研究中心主任李春雷認為，《意見》為下一步加強食品安全工作指明了方向。黨中央明確提出食品安全“四個*嚴”的要求，在立法、執法、司法和社會共治等方面都得到了較好的貫徹執行。但隨著國家機構改革方案的落地，食品監管部門并入市場大監管，在執行食品安全政策和法律方面，各地黨委政府在一定程度上存在認識不到位、應對乏力等問題。

??形成監管合力

??開展全程監管

??“食品安全責任制既覆蓋食品安全工作，也覆蓋更廣闊的食品安全相關工作。”劉俊海說。

??他具體解釋稱，食品安全工作過去曾主要聚焦于食品本身的安全。隨著“從農田到餐桌”的全程監管理念確立，田間的食用農產品質量安全納入監管視野。食品行業向上可以追溯到食用農產品、農藥、種子等三農問題，向下可以延伸至食品的生產、加工、包裝、保鮮、貯存、運輸、銷售與餐飲服務等產業。因此，食品與食用農產品的安全工作還存在諸多風險敞口，監管孤島、監管失靈、監管懈怠、監管盲區、監管漏洞與監管真空地帶也屢見不鮮。因此，食品安全工作不是獨唱，而是大合唱。

??王敬波則提出，先進國家目前主要都是在進行過程監督，即監督企業的生產過程。終端產品抽查模式是*落后的監管模式，因為這個時候來監管企業已經沒用了。而食品安全監管在日常工作中處于真空和被動狀態，當前的聯合監管更多的是以“突擊”和“救火”的工作形式展開，尚未形成職業化、專業化、常態化的監管機制。

??據記者觀察，建立“從農田到餐桌”全鏈條全過程食品安全監管機制，也是此次《意見》的一個亮點。它將食品安全相關工作納入食品安全責任制的平臺之內。

??劉俊海認為，衛生健康、生態環境、糧食、教育、文化、旅游、交通運輸等行業或領域與食品安全緊密相關，為食品安全提供支持的發展改革、科技、工信、財政、商務等領域工作都要引入食品安全責任制。將食用農產品質量安全、食品生產經營安全以及食品安全相關領域工作一網打盡，納入食品安全責任制范疇，有助于完善食品安全監管和執法體制，整合監管職能，加強監管協同，形成市場監管合力。□?本報記者 萬靜 侯建斌