食糖是我國重要的農產品，其產值和產量僅次于糧食、油料和棉花，對我國經濟發展起著重要作用。近年來，我國食糖消費量不斷增加，2018年消費量152 0173 3840萬噸，人均消費量約10.9千克，約為世界平均水平的50%。

我國食糖產業主要分布在廣西、云南等甘蔗主產區，涉及糖農4000多萬人。糖料種植收入是主產區農民收入和財政收入重要來源，直接影響到邊疆地區的社會穩定和經濟發展。廣西110個縣市區中有93個種植糖料蔗，其中23個國家脫貧攻堅重點縣、19個省級脫貧攻堅縣和6個邊境縣，蔗農2000多萬人，相關產業工人10多萬人。2018年國家公布了廣西龍州縣等多個國家貧困縣已“脫帽”，全部都是糖料蔗種植大縣。由此可見，食糖產業作為扶貧產業，在帶動農民脫貧增收上作用顯著，對實現2020年貧困人口全部脫貧具有重大意義。

“先天不足”又遭進口沖擊，產業受重創

我國甘蔗主產區主要為丘陵紅壤旱地，土壤貧瘠、降雨量不均，以散戶經營為主，規模小自然條件差也制約了機械化水平的提高。加之我國勞動力工資、土地租金快速上漲，糖料蔗生產成本不斷抬升，我國食糖產業基礎競爭力不斷下降。目前，如果要保證蔗農每噸100元以上的收益，收購價至少需要維持在500元/噸以上，這一價格水平分別是巴西、泰國、印度、澳大利亞等食糖主產國的3.1倍、2.8倍、3.2倍、1.8倍。

近年來，受國內需求驅動和國際糖價低迷影響，我國食糖大量進口，2011年進口292萬噸，超過我國食糖194.5萬噸的進口關稅配額。隨后進口持續高位，2015年進口達484.6萬噸。受進口激增影響，國內食糖產業遭受重創，連續4個榨季虧損，2013/14榨季全行業虧損97.6億元，虧損面近70%。2015年共有45家糖廠關停，近1萬產業工人失業。甘蔗收購價下調，蔗農種植出現虧損，2014年每生產1噸甘蔗虧損近60元。廣西糖業作為全國制糖業的縮影，全區制糖業連續4年虧損，企業虧損額超52億元，蔗農直接損失達62.5億元。

2015年我國對食糖進口實行了進口自動許可管理，糖業協會加強了行業自律，同時進一步下調了主產區甘蔗收購價格，但進口對整個產業的影響依然嚴峻，食糖壓榨產量和甘蔗產量雙下降。

審慎啟動保障措施，成效明顯

在常規調控手段難見成效的情況下，食糖產業界和主產區政府積*尋求啟動貿易救濟措施的可能性。貿易救濟措施主要包括反傾銷、反補貼和保障措施。與反傾銷和反補貼措施主要針對個別有傾銷和違規補貼行為的貿易伙伴不同，保障措施是在正常貿易進行過程中對所有貿易伙伴可以采取的貿易救濟措施。根據我國保障措施條例規定，啟動保障措施必須滿足“進口產品數量增加，并對生產同類產品或者直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或者嚴重損害威脅”的條件。我國食糖產業已經因進口激增受到嚴重損害，加上進口來源國較多，在這種情況下，啟動保障措施調控食糖進口更加有力有效。

廣西食糖產量占我國食糖總產的60%以上，滿足了代表國內產業提出采取保障措施申請的資格。2016年7月27日，廣西糖業協會代表國內食糖產業向商務部提交申請書，請求對進口食糖進行保障措施調查，云南糖協、廣東糖協、新疆糖協、內蒙古糖協和黑龍江糖協紛紛代表各自食糖會員生產企業支持申請。9月22日，商務部發布公告，對進口食糖進行保障措施立案調查。隨后，經過聽證會、問卷調查、實地核查等調查環節，商務部于2017年5月22日發布公告，裁定進口食糖數量增加與中國糖業受到嚴重損害存在因果關系，即日起對關稅配額外進口食糖征收保障措施關稅，實施期限為3年。

我國保障措施條例規定，如果保障措施適用期限超過1年時應依固定時間間隔逐步放寬該措施，因此，本案實施期限內征稅幅度逐年放寬5%，**年45%，第二年40%，第三年35%。措施實施當年，食糖進口229.1萬噸，同比下降25.4%，創2010年以來*低水平。全國糖農收入同比增加38.5億元，制糖業扭虧為盈32億元。

“以時間換空間”，助力產業轉型升級

保障措施的實施為我國食糖產業轉型升級爭取了3年緩沖期。以廣西為例，在對進口食糖采取保障措施的機遇期狠抓“雙高”（高糖高產）基地建設，截至2018年，全區500萬畝“雙高”糖料蔗基地累計完成土地整治435.9萬畝。已建成的“雙高”基地良種種植率達****，機種率為75.66%，機收率為15.11%，綜合機械化率為67.08%，糖料蔗種植水平進一步提高。同時，堅持政府引導，以市場為導向、以資本為紐帶、以自愿為原則，大力推進核心制糖企業戰略重組，產業集中度明顯提高，目前6家核心制糖企業產糖量約占全區75%左右。食糖商貿服務體系建設初見成效，服務能力和水平不斷提升，泛糖產品現貨交易平臺的運行穩定了食糖價格，甘蔗生產大數據服務系統則為甘蔗生產提供了信息化、精準化服務。廣西食糖產業迸發出新活力，呈現健康平穩的發展態勢。

食糖保障措施是我國2001年加入世界貿易組織（WTO）以來發起的首例涉農保障措施案件，也是我國涉農產業依法、依規合理運用國際規則保護國內行業利益的一次積*嘗試，基本達到了以時間換空間，促進產業轉型升級的立案初衷，同時也為保障老少邊窮地區4000萬糖農的生計、打贏脫貧攻堅戰、實現全面小康做出了積*貢獻。（農業農村部農業貿易促進中心供稿）