“十一五”以來(lái)，我國(guó)排污總量大幅下降，結(jié)構(gòu)調(diào)整初見(jiàn)成效，減排能力顯著增強(qiáng)，環(huán)境質(zhì)量有所改善。我國(guó)“十一五”環(huán)保規(guī)劃任務(wù)基本完成，主要污染物減排提前超額完成指標(biāo)。

“十一五”時(shí)期，我國(guó)環(huán)境保護(hù)之所以力度*大、發(fā)展*快、效果*好，與積*探索環(huán)保新道路的**作用是分不開(kāi)的。

建立完善法律法規(guī)制度，充分發(fā)揮法律手段的倒逼、約束作用

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式比較粗放，在資源、環(huán)境方面付出了很大的代價(jià)，成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題。隨著工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展和新增排放量持續(xù)增加，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題變得更為復(fù)雜，形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

5年來(lái)，我國(guó)積*探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路，在建立環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略體系、全防全控的防范體系、健全高效的環(huán)境治理體系、完善的環(huán)境法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系、完備的環(huán)境管理體系、全面參與的社會(huì)行動(dòng)體系等方面推出一系列創(chuàng)新舉措，有力地推動(dòng)了治污減排、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢指出，完善的環(huán)境政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系與完備的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，共同構(gòu)成改善環(huán)境質(zhì)量的三大支柱?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)在構(gòu)建完善的環(huán)境政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系方面取得了重大進(jìn)展，進(jìn)一步規(guī)范、約束了政府的施政行為和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為。

“違法成本低、守法成本高”是一個(gè)突出問(wèn)題，要減少環(huán)境違法行為，必須加大處罰力度。

“十一五”期間，我國(guó)一些新修訂的環(huán)保法律一個(gè)突出亮點(diǎn)就是大幅度提高對(duì)違法企業(yè)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

2010年10月，福建省環(huán)保部門(mén)向紫金礦業(yè)開(kāi)出956.313萬(wàn)元的罰單。在此之前，湖南省環(huán)保部門(mén)對(duì)沅江紙業(yè)有限公司開(kāi)出了100萬(wàn)元的巨額罰單。巨額罰單的開(kāi)出，顯示出新修訂的《水污染防治法》的威力。

這部于2008年6月1日正式實(shí)施的法律規(guī)定:對(duì)造成一般或者較大水污染事故的，按照所造成的直接損失的20％計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大事故的，按照所造成的直接損失的30％進(jìn)行罰款。

5年來(lái)，各地積*利用法律手段來(lái)破解“違法成本低、守法成本高”的難題，取得了顯著成效。2007年，重慶市對(duì)環(huán)境保護(hù)條例進(jìn)行了修訂，引入了“按日累加”的處罰手段。條例實(shí)施后，重慶市企業(yè)違法排污行為主動(dòng)改正率大幅提高，從2007年前的4.8％上升到了2010年的95.9％。2010年，北京市十三屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議表決通過(guò)《北京市水污染防治條例》，將排污費(fèi)提升至“按年計(jì)算”，企業(yè)一旦超標(biāo)排污被查將面臨相當(dāng)于原來(lái)標(biāo)準(zhǔn)12倍的高額罰款。這些法律，猶如達(dá)摩克利斯之劍，對(duì)違法企業(yè)起到了*大的震懾作用。

為加大對(duì)違法行為的處罰力度和震懾力，5年來(lái)，從中央到地方，推出了一系列監(jiān)管創(chuàng)新舉措。2007年初，原國(guó)家環(huán)?？偩质状螁?dòng)“區(qū)域限批”措施，以遏制高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張。在隨后的幾年里，“區(qū)域限批”已經(jīng)成為對(duì)違法行為嚴(yán)重、環(huán)境問(wèn)題突出的地方和企業(yè)*為嚴(yán)厲的處罰手段。在新修訂的《水污染防治法》中，這一行政管理措施上升為強(qiáng)制實(shí)施的法律制度。

如果說(shuō)加大處罰力度是亡羊補(bǔ)牢，那么從源頭控制污染就是未雨綢繆。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，不少地區(qū)或流域出現(xiàn)了單個(gè)企業(yè)或項(xiàng)目污染物達(dá)標(biāo)排放，但整體上依然存在較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的局面。要從根本上改變這一局面，就必須實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)，從更大空間尺度上加以控制?！笆晃濉币詠?lái)，我國(guó)更加重視從宏觀戰(zhàn)略層面來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題，并制定了相關(guān)的法律制度予以保障。

2009年，我國(guó)出臺(tái)了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，各地區(qū)不僅要對(duì)單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)，還要對(duì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)，對(duì)環(huán)境和人群健康產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益之間，以及當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估。2010年6月，國(guó)務(wù)院審議并原則通過(guò)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局。這兩項(xiàng)制度結(jié)合起來(lái)，不僅有助于區(qū)域生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理，而且有助于從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

為推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，環(huán)境保護(hù)部在全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)地區(qū)包括黃河中下游能源富集地區(qū)、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)以及鋼鐵、石化、電力、造紙和煤化工等重點(diǎn)行業(yè)。開(kāi)展五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，評(píng)估五大區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)安全的矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)，破解區(qū)域資源環(huán)境約束，逐步扭轉(zhuǎn)“規(guī)模盲目擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)重型化依賴(lài)、空間分散蔓延”的粗放式發(fā)展模式，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

“十一五”期間，《刑法》在制裁環(huán)境犯罪方面也進(jìn)行了新的探索。*高人民法院2006年公布了《關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)《刑法》中規(guī)定的環(huán)境犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化。2010年8月25日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)分組審議刑法修正案(八)草案。本次修正案將“危險(xiǎn)廢物”改為“有害物質(zhì)”，擴(kuò)大了犯罪行為類(lèi)型；不再將財(cái)產(chǎn)損失或人身傷亡等作為犯罪要件，只要“嚴(yán)重污染環(huán)境”就構(gòu)成犯罪，降低了重大環(huán)境污染事故罪的門(mén)檻，對(duì)環(huán)境犯罪行為形成了威懾。

在環(huán)境政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是重要內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可以起到倒逼、引導(dǎo)的作用。行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬，從某種程度上說(shuō)就是給了高污染行業(yè)一定的排污特權(quán)。“十一五”期間，我國(guó)進(jìn)一步嚴(yán)格了行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，2008年，環(huán)境保護(hù)部批準(zhǔn)了《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等11項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，加快了造紙行業(yè)落后產(chǎn)能的淘汰步伐。“十一五”期間，我國(guó)制定、修訂了1000多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，拓寬環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋范圍，逐步健全環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系。

在地方，嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)已成為推動(dòng)治污減排、改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段。2006年開(kāi)始，山東省先后組織編制和發(fā)布實(shí)施了《山東省南水北調(diào)沿線(xiàn)水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等4項(xiàng)地方流域性排放標(biāo)準(zhǔn)，**在全國(guó)實(shí)行了*嚴(yán)格的水污染物統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束了高污染行業(yè)享受排放特權(quán)的歷史。江蘇省2008年1月1日起實(shí)施《太湖地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)及重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)主要水污染物排放限值》，規(guī)定城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)在新標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍之內(nèi)，所有新建污水處理廠(chǎng)的排放標(biāo)準(zhǔn)都要從一級(jí)B提高到一級(jí)A。這些標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，不僅減少了污染物排放量，而且推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

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從再生產(chǎn)全過(guò)程制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，打出政策組合拳

正確的經(jīng)濟(jì)政策就是正確的環(huán)境政策?！笆晃濉逼陂g，國(guó)家從宏觀戰(zhàn)略層面把環(huán)境保護(hù)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體部署中，統(tǒng)籌兼顧消費(fèi)、投資、出口3個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)，從生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的再生產(chǎn)全過(guò)程研究制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，打出了強(qiáng)有力的組合拳，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)開(kāi)始走向高度融合。

2007年9月，原國(guó)家環(huán)?？偩质状翁岢鲆獦?gòu)建環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策框架和路線(xiàn)圖，要求按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，綜合運(yùn)用價(jià)格、稅收等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)保護(hù)環(huán)境。環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策主要包括綠色稅收、綠色貿(mào)易、綠色保險(xiǎn)、綠色資本市場(chǎng)、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、環(huán)境收費(fèi)7個(gè)方面，“十一五”以來(lái)，這些政策的引導(dǎo)、激勵(lì)作用已經(jīng)凸顯，制度建設(shè)取得了積*進(jìn)展。

在對(duì)外貿(mào)易過(guò)程中，我國(guó)一些高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品存在著“產(chǎn)品出口了、污染留國(guó)內(nèi)”的問(wèn)題。2008年2月，原國(guó)家環(huán)?？偩止剂?*批“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄(簡(jiǎn)稱(chēng)“雙高”產(chǎn)品名錄)，共涉及6個(gè)行業(yè)的156 0190 2607種“雙高”產(chǎn)品。針對(duì)名錄中享受出口退稅政策的農(nóng)藥、涂料、電池及有機(jī)砷類(lèi)39種產(chǎn)品，原國(guó)家環(huán)保總局向財(cái)政部、稅務(wù)總局提出了取消其出口退稅的建議，同時(shí)還向商務(wù)、海關(guān)等部門(mén)提出了禁止其加工貿(mào)易的建議。2010年7月15日起，我國(guó)取消包括部分鋼材、有色金屬加工材、化工產(chǎn)品等在內(nèi)的406個(gè)稅號(hào)的產(chǎn)品出口退稅。這次出口退稅調(diào)整集中在“兩高一資”產(chǎn)品領(lǐng)域，凸顯了我國(guó)決策部門(mén)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、力促節(jié)能減排的決心。取消出口退稅，一定程度上反映了產(chǎn)品的環(huán)境成本，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

2008年12月1日，環(huán)境保護(hù)部通報(bào)了全國(guó)首例環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)獲賠案例。因投保了環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，湖南省一起牽涉到120多戶(hù)村民投訴的環(huán)境污染事故在不到10天內(nèi)得到妥善處理。湖南省于2008年開(kāi)展了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，將18家化工、有色、鋼鐵等環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)列為重點(diǎn)投保對(duì)象。目前，綠色保險(xiǎn)制度已經(jīng)在江蘇、河北、湖北等地推開(kāi)。

“十一五”期間，綠色信貸政策不斷走向完善。2008年，環(huán)境保護(hù)部與中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范向中國(guó)人民銀行征信系統(tǒng)提供企業(yè)環(huán)境違法信息工作的通知》，截至目前，有近4萬(wàn)條環(huán)保信息被納入人民銀行征信系統(tǒng)。銀行退出“兩高一資”行業(yè)貸款成為銀行業(yè)加強(qiáng)信貸安全的重要手段，如上海各銀行2009年前三個(gè)季度，退出貸款130億元。為支持節(jié)能減排項(xiàng)目，中國(guó)工商銀行2009年上半年投放綠色信貸項(xiàng)目貸款接近4000億元，占全部項(xiàng)目貸款的17％。河北、山西等地開(kāi)展了對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行綠色信貸政策的評(píng)估活動(dòng)，強(qiáng)化了金融機(jī)構(gòu)的環(huán)保責(zé)任意識(shí)。這些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策有效促進(jìn)了節(jié)能減排，加快了淘汰落后產(chǎn)能的步伐，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

環(huán)境容量是一項(xiàng)有價(jià)值的稀缺資源，使用者必須付費(fèi)?！笆晃濉逼陂g，污染者付費(fèi)制度進(jìn)一步健全。2009年，環(huán)境保護(hù)部協(xié)同財(cái)政部在太湖流域開(kāi)展主要水污染物排放指標(biāo)初始有償使用和交易試點(diǎn)，列入試點(diǎn)的排污單位有1357家。2010年底，太湖流域1億多元的有償使用費(fèi)已經(jīng)到賬。

排污權(quán)交易使企業(yè)減排積*性提高，有利于總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，北京、上海、浙江、湖北、重慶、山東等多個(gè)地區(qū)都在積*推廣排污權(quán)交易制度，逐步告別“免費(fèi)排污”的時(shí)代。

“上游排污，下游遭殃”，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償有助于解決這一問(wèn)題。河北省從2008年開(kāi)始在子牙河流域的5市實(shí)施跨界斷面目標(biāo)考核和生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制。2009年起，這項(xiàng)制度在河北省七大水系56條河流全面推開(kāi)。截至2010年底，河北省累計(jì)扣繳生態(tài)補(bǔ)償金8440萬(wàn)元。

生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施，*大地調(diào)動(dòng)了各地治污的積*性，有效解決了上下游治污不統(tǒng)一的問(wèn)題。目前，這項(xiàng)制度已在多地陸續(xù)推開(kāi)，并不斷完善。

2007年底，江蘇省出臺(tái)環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法和太湖流域區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案。2010年11月，江蘇省又出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)通榆河水環(huán)境質(zhì)量區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)工作方案的通知》，將生態(tài)補(bǔ)償政策向淮河流域推廣。為破解清水江流域污染治理難題，2009年7月，貴州省出臺(tái)《清水江流域水污染補(bǔ)償辦法(試行)》。截至2010年6月，清水江污染補(bǔ)償資金共繳485萬(wàn)元，補(bǔ)償資金納入同級(jí)環(huán)境污染防治資金進(jìn)行管理，專(zhuān)項(xiàng)用于清水江流域的水污染防治和生態(tài)修復(fù)。補(bǔ)償機(jī)制試行一年多來(lái)，清水江水質(zhì)指標(biāo)和項(xiàng)目指標(biāo)經(jīng)考核均為“良”，有效改善了清水江水環(huán)境質(zhì)量。

“十一五”期間，我國(guó)二氧化硫減排任務(wù)提前1年完成，其重要措施之一就是國(guó)家出臺(tái)了脫硫電價(jià)政策。2007年5月，國(guó)家發(fā)改委和原國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合制定下發(fā)了《燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價(jià)及脫硫設(shè)施運(yùn)行管理辦法》，對(duì)脫硫上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行每千瓦時(shí)加價(jià)1.5分的政策。小小的1.5分錢(qián)，撬動(dòng)了巨大的脫硫市場(chǎng)。

除此之外，“十一五”期間，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施差別電價(jià)，對(duì)限制類(lèi)和淘汰類(lèi)的企業(yè)用電執(zhí)行相對(duì)較高的銷(xiāo)售電價(jià)。差別電價(jià)加大了高耗能企業(yè)的生產(chǎn)成本，抑制了高耗能行業(yè)盲目發(fā)展，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

在加大城市和工業(yè)污染治理的同時(shí)，農(nóng)村的環(huán)境污染問(wèn)題也不容忽視。與城市環(huán)境整治相比，農(nóng)村的環(huán)境治理存在資金不足的問(wèn)題，直接影響了農(nóng)村環(huán)境整治的積*性。

2008年7月，為推動(dòng)農(nóng)村環(huán)保工作，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。當(dāng)年，中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，投入5億元，2009年投入金額增加到了10億元，2010年增加到25億元。據(jù)報(bào)道，2008年~2010年，國(guó)家在31個(gè)省、市、自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都下?lián)芰恕耙元?jiǎng)促治”專(zhuān)項(xiàng)資金，各地也積*投入資金，全國(guó)有6600個(gè)村莊獲得這一專(zhuān)項(xiàng)資金，2400多萬(wàn)農(nóng)民受益。

創(chuàng)新污染防治體制機(jī)制，綜合防治區(qū)域流域污染

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境污染逐步呈現(xiàn)出區(qū)域性和流域性特點(diǎn)。改善局部環(huán)境質(zhì)量，不僅需要當(dāng)?shù)丶哟罅Χ认鳒p污染物排放，還需要建立區(qū)域環(huán)境管理與污染控制的協(xié)作機(jī)制，共同解決區(qū)域性或流域性污染問(wèn)題。

近年來(lái)，我國(guó)珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀等區(qū)域在大氣污染防治領(lǐng)域探索實(shí)踐的聯(lián)防聯(lián)控制度，正是區(qū)域污染預(yù)防與環(huán)境治理相結(jié)合的典范。2010年5月，我國(guó)明確提出到2015年建立大氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，把京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角作為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)區(qū)域，積*推進(jìn)遼寧中部、山東半島、武漢及其周邊、長(zhǎng)株潭、成渝、臺(tái)灣海峽西岸區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，其他區(qū)域則根據(jù)實(shí)際情況組織開(kāi)展聯(lián)防聯(lián)控工作。從點(diǎn)對(duì)點(diǎn)到抱成團(tuán)，進(jìn)而結(jié)網(wǎng)，聯(lián)防聯(lián)控日益走向成熟。

與傳統(tǒng)的城市大氣污染防治工作相比，聯(lián)防聯(lián)控打破了地方行政區(qū)劃界限，將區(qū)域大氣環(huán)境作為整體進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)以及廣州亞運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作的成功實(shí)踐表明，實(shí)施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)略是防治大氣污染的必要途徑。

空氣污染需要聯(lián)防聯(lián)控，流域污染治理同樣需要流域各省市的共同努力。松花江污染事件和太湖藍(lán)藻集中暴發(fā)事件，讓人們深切地感受到水污染帶來(lái)的嚴(yán)重后果。淮河、滇池、巢湖等重點(diǎn)流域，雖然治理多年，水環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但要有根本性改善，必須有新的思路、新的戰(zhàn)略。

2008年初，胡錦濤總書(shū)記在安徽省考察淮河時(shí)發(fā)表重要講話(huà)，明確提出要讓江河湖泊休養(yǎng)生息，恢復(fù)生機(jī)?！靶蒺B(yǎng)生息”從政策措施上升為治理江河湖泊的指導(dǎo)思想。

讓江河湖泊休養(yǎng)生息，需要上下游聯(lián)動(dòng)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)催生了“河長(zhǎng)制”。太湖藍(lán)藻事件后，江蘇省無(wú)錫市于2007年8月**推行“河長(zhǎng)制”?！昂娱L(zhǎng)制”按照行政交界面劃分并落實(shí)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的治水責(zé)任，同時(shí)又對(duì)各市、縣、區(qū)上下游聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)配合提出了要求，迫使沿河、沿湖改變以往單兵作戰(zhàn)的方式，形成了流域各地聯(lián)動(dòng)治污的新局面。

隨著“河長(zhǎng)制”的層層推進(jìn)，無(wú)錫市沿河、沿湖的企業(yè)放棄傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式，開(kāi)始尋求新的生產(chǎn)方式。2009年，江蘇省又在淮河流域全面推廣“河長(zhǎng)制”。云南省在滇池治污中也開(kāi)始推行“河長(zhǎng)制”，2009年，昆明市將“河長(zhǎng)制”納入地方法規(guī)，形成了長(zhǎng)效機(jī)制。

無(wú)論是解決區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題，還是解決流域性環(huán)境問(wèn)題，一個(gè)核心思想就是，要根據(jù)資源環(huán)境承載力來(lái)科學(xué)合理安排產(chǎn)業(yè)布局以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。編制全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃正是根據(jù)資源環(huán)境承載力等因素，從全國(guó)層面統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃涉及各地區(qū)自然條件、資源環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，涉及全國(guó)人口分布、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，涉及國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展布局等。2010年6月12日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將資源環(huán)境承載力作為確定區(qū)域發(fā)展方向的關(guān)鍵因素，著力構(gòu)筑綠色發(fā)展格局?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)4類(lèi)區(qū)域。國(guó)家優(yōu)化開(kāi)發(fā)的城市化地區(qū)要**加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而在重要的生態(tài)區(qū)域則要依法實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，嚴(yán)禁各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，引導(dǎo)人口逐步有序轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)污染物零排放。《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的出臺(tái)，既注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也注重環(huán)境保護(hù)，將進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的融合。