2017年修訂的《建設項目環境保護管理條例》（自2017年10月1日起施行，以下簡稱新條例）施行以來，關于需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。經研究，現就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關法律適用問題，提出以下意見。

一、總體適用規則

（一）有關法律規定

新條例第二十三條**款規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”

修訂前的《建設項目環境保護管理條例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊條例）第二十八條規定：“違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”

（二）法律適用總體規則

關于新舊法律規范銜接適用的基本規則，高人民法院于2004年5月18日印發的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法[2004]96號，以下簡稱《紀要》）明確提出：“根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定，但下列情形除外：法律、法規或規章另有規定的；適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規定的。”

根據《紀要》確定的上述法律適用規則，“未驗先投”違法行為發生在新條例施行以前，行政處罰決定在新條例施行以后作出的，原則上應當適用舊條例規定，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權益更為有利的除外。

二、有關具體情形的法律適用

（一）新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為的，適用新條例進行處罰

新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為，即建設項目在2017年10月1日以后（含當日）存在“未驗先投”違法行為的，包括 “未驗先投”違法行為發生在舊條例施行期間，一直連續或繼續到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規定的“行政相對人的行為發生在新法施行以前”的情形，不涉及新舊條例的選擇適用問題，應當適用新條例作出行政處罰。

上述法律適用規則，不受具體案件立案時間的影響。也就是說，新條例施行期間存在“未驗先投”違法行為的，無論立案時間在2017年10月1日之前或之后（含當日），都應當適用新條例作出行政處罰。

（二）“未驗先投”違法行為在新條例施行前終了的，應當按照《紀要》規定的原則進行處罰

“未驗先投”違法行為在新條例施行前終了，即2017年10月1日以前即告終了的，屬于《紀要》規定的“行政相對人的行為發生在新法施行以前”的情形。行政處罰決定在新條例施行后作出的，原則上應當適用舊條例，但是適用新條例對保護行政相對人的合法權益更為有利的除外。

實踐中，對適用新條例是否對保護行政相對人合法權益更有利存有爭議的，處罰機關可以根據案件具體情況提出法律適用意見，并將法律適用意見以及適用新舊條例各自的法律后果，通過陳述、申辯權告知程序，向被處罰人作出解釋說明。被處罰人可以針對處罰機關的法律適用意見進行陳述、申辯，提出自己認為對保護其合法權益更有利的法律適用意見。被處罰人經有效告知仍未明確表達有關意見的，處罰機關可以按照事先告知申請人的法律適用意見作出行政處罰。

（三）建設項目環境影響評價類別依法發生變化時的法律適用

在行政處罰決定作出前，建設項目環境影響評價類別已經依法從環境影響報告書、報告表改為環境影響登記表的，對建設項目原來存在的“未驗先投”行為，不再予以處罰。

上述不再予以處罰的情形，不受該建設項目是否曾取得環境影響評價批復，以及環境影響評價批復中是否要求須進行環境保護設施竣工驗收的影響，亦不受立案時建設項目環境影響評價類別是否已經依法變化的影響。

在行政處罰決定作出前，建設項目環境影響評價類別已經依法從環境影響報告書、報告表改為環境影響登記表的，對建設項目原來存在的未依法報批、未依法重新報批或者未依法報請重新審核建設項目環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的違法行為，亦不再予以處罰。建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的，依照環境影響評價法第三十一條第三款的規定處罰。

我部之前印發的相關解釋或者文件，與本意見不一致的，以本意見為準。

關于公開征求《關于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問題的意見（征求意見稿）》意見的通知

2019-07-02

2017年修訂的《建設項目環境保護管理條例》自2017年10月1日起施行以來，關于需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。我部研究起草了《關于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問題的意見（征求意見稿）》（見附件1）。現公開征求意見。

各機關團體、企事業單位和個人均可參照反饋意見建議格式（見附件2）提出意見和建議。有關意見請書面反饋我部（電子文檔請同時發至聯系人郵箱）。征求意見截止時間為2019年8月2日

聯系人：法規與標準司 楊丹鈺 （010）66556614

通信地址：市西城區西直門南小街115號

郵編：100035

傳真：（010）66556654

郵箱：li.mingxia@mee.gov.cn

附件：

1.關于“未驗先投”違法行為行政處罰法律適用若干問題的意見（征求意見稿）

2.反饋意見建議格式

生態環境部法規與標準司

2019年6月28日